最高法院判例：鄉鎮政府或街道辦事處可以做為強拆行為實施主體——程寶田訴歷城區政府行政強制案

【裁判要旨】

被訴行政行為為事實行為，且沒有行政機關及其工作人員自認的情況下，只要被訴行政機關在法律上或者事實上作出該行為具有較大可能性，在立案環節即可先予認可被告適格，立案后由審判部門審查。

按照《山東省土地征收管理辦法》第五條規定，市、縣人民政府負責本行政區域內的土地征收工作，其中的具體工作究竟是由自己實施，還是交由下級鄉鎮政府或者街道辦事處實施，可根據實際情況進一步明確。

鄉鎮政府或者街道辦事處屬于依法享有行政職權、獨立對外承擔法律責任的行政主體，具有以行政訴訟被告身份參與訴訟的能力。如果市、縣人民政府已將案涉土地征收項目的強拆工作交由下級鄉鎮政府或者街道辦事處實施，應當推定鄉鎮政府或者街道辦事處為被訴強拆行為的實施主體。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

 （2018）最高法行申1801號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：程寶田，男，1964年2月10日出生，漢族，住山東省濟南市歷城區。

委托訴訟代理人：周濤，北京在明律師事務所律師。

委托訴訟代理人：陳晨，北京在明律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省濟南市歷城區人民政府。住所地：山東省濟南市歷城區山大北路47號。

法定代表人：劉科，山東省濟南市歷城區人民政府區長。

一審第三人：山東省濟南市歷城區華山街道東楊家莊村民委員會。住所地：山東省濟南市歷城區華山街道東楊家莊。

法定代表人：谷紅滿，山東省濟南市歷城區華山街道東楊家莊村民委員會主任。

再審申請人程寶田因訴被申請人山東省濟南市歷城區人民政府（以下簡稱歷城區政府）行政強制一案，不服山東省高級人民法院于2017年10月30日作出的（2017）魯行終1463號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員梁鳳云、審判員羅霞、審判員王海峰參加的合議庭對本案進行了審查。現已審查終結。

程寶田不服歷城區政府的行政強制拆遷行為，向山東省濟南市中級人民法院提起訴訟，請求確認歷城區政府強制拆除房屋的行為違法。

一審法院經審理查明，程寶田在東楊家莊××號位置擁有的房屋（分東西兩院，其中西院上下兩層樓房437.28平方米，磚混結構，另有庫房210.94平方米；東院磚混結構154.75平方米，磚木結構72.45平方米，現由程寶田父親居住）于2016年11月19日上午遭到強制拆除。程寶田向一審法院起訴稱，上述房屋拆遷工作由山東省濟南市歷城區華山片區開發指揮部負責實施。該指揮部在未履行任何法定程序的情況下，組織大量拆遷人員將程寶田的上述房屋強制拆除，程寶田房屋內的物品全部毀損。違法強拆行為給程寶田造成了巨大的經濟損失，嚴重侵害了程寶田的合法權益。濟南市歷城區華山片區開發建設指揮部（以下簡稱華山指揮部）是歷城區政府設立的履行拆遷職能的臨時機構，其在拆遷過程中實施的違法強拆行為應當由歷城區政府承擔法律責任。請求法院確認強制拆除其房屋的行為違法。

程寶田根據華山指揮部于2013年7月1日作出的《致華山片區安置二區村民的一封信》、于2014年1月1日作出的《致華山片區廣大村民的一封信》、于2015年10月7日作出的《致廣大村民的一封信》以及華山指揮部與濟南市歷城區華山街道片區開發建設指揮部（以下簡稱華山街道指揮部）、于2016年5月10日作出的《致廣大被拆遷群眾的一封信》、于2016年5月31日作出的《致華山片區廣大村民的一封信》、于2016年11月3日作出的《致華山片區廣大村民的一封信》等證據材料，認為是華山指揮部在未履行任何法定程序的情況下，組織人員將程寶田上述房屋強制拆除。主張華山指揮部是歷城區政府設立的履行拆遷職能的臨時機構，其在拆遷過程中實施的違法強拆行為應當由歷城區政府承擔法律責任。

另查明，華山片區開發建設項目系山東省濟南市重點工程。為落實和推進該片區項目開發建設，歷城區政府和案外人山東省濟南市歷城區華山街道辦事處（以下簡稱華山街道辦）在該片區分別成立了華山指揮部、華山街道指揮部，即：1.華山指揮部系由歷城區政府成立，主要負責片區的土地征收拆遷政策制定、宣傳和解釋等工作；2.華山街道指揮部系由華山街道辦成立，主要負責拆遷政策的落實（包括拆遷安置協議的簽訂、地上物的清除、安置等工作）。

一審法院經審理認為本案的爭議焦點是，涉案房屋是由誰組織實施拆除，歷城區政府是否是實施拆除的主體。

根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十條第一款第一項的規定：“市、縣人民政府按照土地年度利用計劃擬定農用地專用方案、補充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級報有批準權的人民政府”，以及《山東省土地征收管理辦法》第七條、第八條的規定：“市、縣人民政府應當根據國民經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和土地利用年度計劃，統籌安排本行政區域內的土地征收工作”，“擬征收農民集體所有的土地，市、縣人民政府應當在該農村集體經濟組織所在地發布征收土地公告。征收土地公告應包括征收土地的位置、范圍、用途、補償標準等內容”的規定，區級人民政府系土地征收工作的征收主體，并非拆遷的具體實施主體。華山片區開發建設系濟南市重點工程，為落實和推進該片區項目開發建設，歷城區政府和案外人華山街道辦在該片區分別成立了華山指揮部、華山街道指揮部，該兩級指揮部的成立單位不同、職責不同，各自承擔的法律后果亦不同，華山指揮部實施的行為后果，應由成立單位歷城區政府承擔，華山街道指揮部實施的行為后果，應由成立單位華山街道辦承擔，二者不可混淆。

另外，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條規定，街道辦事處是下級人民政府的派出機關，屬于依法享有行政職權，能夠獨立對外承擔法律責任的行政主體。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條的規定，程寶田主張歷城區政府拆除其房屋違法，應對其主張提供證據證實。程寶田提供的華山指揮部發布的公開信等證據，僅能證實由歷城區政府成立的華山指揮部對被拆遷片區群眾實施了征收拆遷政策的宣傳告知行為，屬于歷城區政府在征收拆遷工作中的正常職能行為，上述證據并不能直接證實系歷城區政府對程寶田房屋實施了強制拆除行為。因此，本案中，程寶田將歷城區政府列為被告，并主張歷城區政府實施拆除其房屋，無事實依據，不符合上述法律規定，不予支持。程寶田可另行向適格被告主張權利。

另，程寶田在庭審中稱，本案涉及兩套房屋，其和其父親名下各有一套。因其父親程加祥依然健在，本案中程寶田以自己的名義就其父親的房屋提起訴訟，不具有原告主體資格。綜上，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第一項之規定，裁定駁回程寶田的起訴。

程寶田不服一審裁定，向山東省高級人民法院提起上訴，請求撤銷一審裁定，指令一審法院繼續審理本案。

二審法院經審理查明的事實與一審法院認定的事實一致。

二審法院經審理認為，程寶田訴請確認歷城區政府強制拆除行為違法，雖然有明確的被告，但還應當有具體的事實根據。程寶田主張歷城區政府強制拆除行為違法，應對其主張提供相關證據予以證實。程寶田提供的華山指揮部發布的公開信等證據，僅能證實由歷城區政府成立的華山指揮部對被拆遷片區群眾實施了征收拆遷政策的宣傳告知等行為，上述證據并不能直接證實系歷城區政府或歷城區政府成立的華山指揮部實施了強制拆除行為，也不能因發生了強制拆除行為，就可以直接推定為歷城區政府或歷城區政府成立的華山指揮部組織實施的強制拆除行為。程寶田訴請確認歷城區政府強制拆除行為違法，并無事實根據，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定的起訴條件。程寶田主張一審法院認為歷城區政府只是土地征收工作的征收主體，并非拆遷的具體實施主體，屬于認定事實錯誤，但并未提供有效證據予以證明，不予采信。程寶田堅持認為涉案土地征收及房屋拆遷工作是由歷城區政府組織實施的，但根據現有證據，不能證明歷城區政府或者歷城區政府成立的華山指揮部實施了強制拆除行為，其起訴不符合行政訴訟法規定的起訴條件。二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

程寶田向本院申請再審稱，被申請人是法定的土地及房屋征收實施主體，拆除涉案房屋的行為應當由被申請人承擔法律責任。二審裁定認定事實和適用法律嚴重錯誤，違反法定程序。請求本院撤銷二審裁定，指令一審法院審理本案。

本院經審查認為，本案的爭議焦點是再審申請人程寶田認為被申請人歷城區政府系強制拆除涉案房屋的責任主體，并以其為被告提起訴訟，是否符合法定起訴條件。

本案被訴行政行為是實施強制拆除房屋的事實行為。在沒有行政機關及其工作人員自認該行政行為的情況下，只要被訴行政機關在法律上或者事實上作出該行為具有較大可能性，在立案環節即可先予認可被告適格，立案后由審判部門審查。本案中，被訴強拆行為發生之前，歷城區政府已就相關土地征收項目的啟動和實施做了前期工作，且根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》《山東省土地征收管理辦法》等相關規定，歷城區政府的確對本行政區域內的土地征收工作負有職責，其作出被訴強拆行為的可能性較大，故此，對于再審申請人以歷城區政府為被告就被訴強制拆除行為提起的訴訟，人民法院立案部門先予受理并交由審判部門審理并無不當。

按照《山東省土地征收管理辦法》第五條規定，歷城區政府對案涉土地征收工作負有全面責任，其中的具體工作究竟是由自己實施，還是交由下級鄉鎮政府或者街道辦事處實施，可根據實際情況進一步明確。本案中，歷城區政府提交的2017年4月1日華山街道指揮部出具的情況說明等文件，可以證實區、街道兩級指揮部的設立情況以及兩級指揮部的職責分工情況。按照該文件確定的工作分工，拆遷安置協議的簽訂、地上物的清除、安置等工作均由華山街道指揮部負責具體實施。由此可知，歷城區政府在其權限范圍內，已將案涉土地征收項目的強拆工作交由華山街道辦負責實施。而華山街道辦作為歷城區政府的派出機關，屬于依法享有行政職權、獨立對外承擔法律責任的行政主體，具有以行政訴訟被告身份參與訴訟的能力。在此情況下，由于程寶田提供的華山指揮部發布的公開信等證據，僅能證實由歷城區政府成立的華山指揮部對被拆遷片區群眾實施了征收拆遷政策的宣傳告知行為，不能證明其實施了被訴強制拆除行為，因此，推定華山街道辦為被訴強拆行為的實施主體，進而認定被告適格，于法有據。在另案涉及同一征收項目房屋強拆的行政訴訟中，（2017）魯行終1768號行政判決書已經確認，華山街道指揮部實施了拆除楊萬明位于濟南市××街道辦事處××家園村房屋的行為。根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第七十條之規定，上述生效裁判文書確認的事實，可以作為定案依據，故此，推定華山街道辦為被訴強拆行為的實施主體，進而認定被告適格，在事實層面上亦可得到相應的印證。

綜上，本案的適格被告應當是華山街道辦，而不應是歷城區政府，程寶田以歷城區政府為被告提起本案行政訴訟屬于被告不適格。一審法院經審查發現上述情形，本應告知原告變更被告。如果經釋明原告拒絕變更的，可以裁定駁回起訴；如果原告經釋明同意變更被告的，則可將本案移送有管轄權的基層人民法院。然而，一審法院逕以原告不能證明被訴行為系歷城區政府所為為由予以駁回，理由顯有不當。二審法院裁定維持一審裁定，亦為不當，本院予以糾正。鑒于原審法院未告知變更被告并不妨礙再審申請人就適格被告向有管轄權的基層人民法院提起訴訟，且鑒于程寶田主觀上一直試圖通過行政訴訟渠道尋求救濟，本裁定作出之前的時間可不計算在起訴期限之內，在其訴權未因一審裁定而喪失的情況下，本案無提起審判監督程序糾正之必要。此外，再審申請人在二審時提交的濟歷城政字[2013]33號《濟南市歷城區人民政府關于成立濟南市歷城區華山街道片區開發建設指揮部的批復》欲證實的事實屬于一審法院已經認定的事實，二審法院未針對該證據組織質證并不違反法定程序。再審申請人就此提出的再審理由不能成立，本院不予支持。

綜上，程寶田的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人程寶田的再審申請。

        審判長　　梁鳳云

        審判員　　羅　霞

        審判員　　王海峰

        二〇一八年六月二十五日

        書記員　　劉子杰