最高法院判例：市、縣級政府或其指定的土地部門的補償安置義務——上海蝶球開發部訴閔行區政府履行征收補償法定職責案

發布日期：2020-04-09 14:39:35

【裁判要旨】

現行集體土地征收制度的本質是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法給予公平合理補償的制度，市、縣人民政府是代表國家負責具體征收與補償的法定行政主體。職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。市、縣人民政府有權代表國家組織實施征收，也負有確保被征收人通過簽訂協議或者以補償決定等方式取得公平補償的義務。市、縣人民政府可以結合實際需要，要求土地管理部門具體組織實施本行政區域的土地房屋征收補償工作，或者委托鄉鎮人民政府、區（縣）征地事務機構等主體從事具體的補償安置事宜，但市、縣人民政府不因此即免除法定補償安置義務，在被征收人未簽訂補償安置協議的情況下，市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法應當以書面形式作出補償安置決定，履行補償安置義務。否則，被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補償安置職責，要求依法作出包含補償安置內容的補償安置等決定。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2018）最高法行再124號

再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）：上海蝶球閥門技術開發部。住所地：上海市閔行區蓮花南路3218號。

法定代表人：王加新，經理。

再審申請人上海蝶球閥門技術開發部（以下簡稱上海蝶球開發部）訴上海市閔行區人民政府（以下簡稱閔行區政府）履行征收補償法定職責一案，上海市第一中級人民法院于2017年3月16日作出（2017）滬01行初61號行政裁定，對上海蝶球開發部的起訴不予立案。上海蝶球開發部不服提起上訴后，上海市高級人民法院于2017年7月7日作出（2017）滬行終177號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。上海蝶球開發部仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院于2018年6月28日作出（2018）最高法行申1995號行政裁定，提審本案，并依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。

一、二審法院經審理查明，2017年1月27日，上海蝶球開發部向上海市第一中級人民法院提起行政訴訟稱：上海蝶球開發部于2000年與上海市閔行區塘灣村委會（以下簡稱塘灣村委會）、上海申閔實業有限公司（以下簡稱申閔公司）簽訂《房地產權轉讓合同》，由上海蝶球開發部有償取得上海市蓮花南路3218號兩塊集體建設用地使用權，以及地上房屋等所有權。之后，閔行區政府作出滬閔府征告〔2011〕第73號《征收土地方案公告》，征收包括上述集體建設用地在內的上海市吳涇鎮蓮花路西南潮浜南地塊集體土地。因案涉地上房屋等建筑物于2013年5月被非法征收拆除未得到合理補償，上海蝶球開發部于2016年7月24日向閔行區政府申請履行土地房屋征收補償法定職責，閔行區政府未予答復。請求判令閔行區政府依法履行案涉土地房屋征收補償法定職責；采取補救措施，對上海市蓮花南路3218號兩處建設用地上由上海蝶球開發部經合同轉讓并獨資建造的房屋、水泥場地等依法給予征收補償。

一審法院審理認為，上海蝶球開發部曾多次向法院提起訴訟，尚無生效裁判和證據可以證明系閔行區政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，上海蝶球開發部起訴請求判令閔行區政府履行征收補償職責，缺乏事實和法律依據，不符合法定起訴條件。因此，裁定對上海蝶球開發部的起訴不予立案。

二審法院審理認為，上海蝶球開發部曾多次向法院提起訴訟，尚無生效裁判和證據可以證明系閔行區政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物。上海蝶球開發部起訴所涉事項并非由行政機關依當事人申請而應履行之職責，其起訴不符合起訴條件。因此，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

上海蝶球開發部向本院申請再審，請求撤銷一、二審法院裁定，指令一審法院受理本案。其申請再審的主要事實與理由為：依法征收、合法拆除案涉房屋是閔行區政府依法應當履行的法定職責，閔行區政府在征收案涉集體土地時沒有對地面上房屋實施征收補償，侵害了再審申請人作為相應集體土地使用權人和房屋所有權人的財產權益。再審申請人曾多次分別起訴閔行區政府等行政機關違法實施征收拆遷，但目前尚無生效裁判支持再審申請人的訴訟請求。本案再審申請人的起訴符合法律規定的起訴條件，一、二審法院依法應當受理本案并作出實體處理。

本院經審理，認定以下案件事實：

上海蝶球開發部提交的1990年7月20日《上海縣土地使用權申請登記表》載明，上海縣塘灣鄉塘灣村委會（辦公室）單位性質為”集體”，土地權屬為”集體”，土地用途為”村事業”，申報面積為880平方米。1990年12月27日，原上海縣人民政府同意核發土地使用證。2000年4月18日，甲方塘灣村委會與乙方上海蝶球閥門廠簽訂《房地產權轉讓合同》，載明由甲方轉讓辦公用地使用權土地約1.32畝（880平方米）、兩幢樓房分別約為392平方米、288平方米及場地、附屬用房等固定建筑物產權給乙方，乙方支付人民幣40萬元；另有2畝非耕地由乙方申請，甲方按每畝6萬元包辦征用手續齊全；甲方負責辦理房地產權證過戶手續；并對支付方式及期限、房地產權轉讓過戶手續及征地手續完成期限等作出約定。2002年10月17日，塘灣村委會與上海蝶球閥門廠簽訂《補充協議書》，就上述轉讓合同及2001年4月13日簽訂的《代補充合同》中增加的4.5畝土地使用權費用作出調整。

2002年5月31日，上海市閔行區房屋土地管理局作出閔處罰第2220020055號《行政處罰決定書》，認定申閔公司于2001年4月未經市、區人民政府依法批準，非法占用土地4585平方米建造上海蝶球閥門廠廠房，決定罰款41265元。2003年7月21日，上海市閔行區規劃管理局核發滬地閔〔2003〕1207號《建設用地規劃許可證》，載明用地單位為申閔公司，用地項目名稱為上海蝶球閥門廠，用地位置為吳涇鎮塘灣村五、六隊，用地面積為5152平方米。2003年8月22日，閔行區政府作出閔府土〔2003〕409號《關于同意吳涇鎮上海申閔實業有限公司違法用地、擅自建造”上海蝶球閥門廠”申請補辦土地使用手續的通知》，其主要內容為，用地計劃已經滬府土用〔2003〕45號文批準我區2002年度第104號批次農用地轉用，同意使用土地4585平方米（折0.4585公頃），定界編號2002-139。閔行區政府于2003年9月17日核發的〔2003〕閔府土書字第0354號《建設用地批準書》載明，批準用地面積4585平方米，土地所有權性質”集體”，土地取得方式”使用”，土地用途”工業”。

2004年12月29日，甲方申閔公司（塘灣村委員會）與乙方上海蝶球閥門廠（研究所）簽訂《協議書》，載明：”……二、關于二幢辦公樓和1.32畝土地的產權過戶手續，及新增加土地（50年使用權）和新建、改建房屋的產權證書由甲方負責繼續辦理。在有關證書未辦好期間，乙方應實際擁有對上述房屋和土地的全部權利（相當于已有產權證書的全部權利）。如遇市政或商業拆遷，甲方應負責乙方享受到全部的政策性拆遷費。三、甲方同意乙方在廠區內新建1296平方米的車間。……五、乙方應支付給甲方的總費用還缺少70萬元整，乙方在2004年底支付30萬元，2005年底再支付14萬元，其余26萬元在有關證書辦齊后半年內付清，如遇拆遷，甲方有權在拆遷費中先予扣留。”2005年3月28日，申閔公司和上海蝶球閥門廠簽訂《〈協議書〉修改條款》，將上述《協議書》第三條修改為：甲方同意乙方在廠區內新建簡易輔助用房約1300平方米，并同意乙方將原塘灣村二幢辦公樓房，改建為企業職工住房。

上海蝶球閥門廠于2007年變更登記為上海蝶球閥門技術開發部。

2011年11月22日，上海市人民政府作出滬府土〔2011〕863號《關于批準閔行區人民政府2011年第二十五批次建設項目農用地轉用、征收土地的通知》，批準閔行區本批次征收農村集體土地15981.8平方米。該通知所附《閔行區2011年度第25批次建設項目土地明細表》載明，吳涇鎮蓮花路西南潮浜南地塊儲備項目（環保整治返征地），被用地單位為申閔公司（2003-409）建設用地計4585平方米，塘灣村委會建設用地計829.4平方米，土地屬性均為集體土地。2011年12月21日，閔行區政府作出滬閔府征告〔2011〕第73號《征收土地方案公告》，根據滬府土〔2011〕863號批文批準，征收吳涇鎮塘灣村5、6隊15981.8平方米，其中農用地5683.4平方米、建設用地9404.5平方米、未利用地893.9平方米，被征收土地范圍內的土地所有權人（農民集體經濟組織）、使用權人憑土地權屬證書、財產權憑證等辦理征地補償登記。

2012年2月9日，塘灣村委會、申閔公司向上海蝶球閥門廠發出《通知》，根據滬府土〔2011〕863號《通知》精神，上海蝶球閥門廠需整體拆遷。2012年4月6日，受上海紫竹科學園區吳涇鎮開發辦公室（以下簡稱吳涇鎮開發辦）委托的上海申價房地產評估有限公司作出滬申價房估〔2012〕第1184號《房屋動拆遷補償估價報告》，對吳涇鎮蓮花南路3218號上海蝶球閥門廠的房屋建筑物（房屋建筑面積3530.61平方米）及相關的附屬物，評估現值為5565568元。2012年4月20日，上××市閔行區吳涇鎮人民政府規劃建設和環境保護辦公室（以下簡稱吳涇鎮規劃辦）出具《關于上海蝶球閥門廠有證（有效）建筑面積的認定意見》，認定有證（有效）建筑面積為1944.02平方米。2012年5月18日，上××市閔行區吳涇鎮動遷辦（資產補償）（以下簡稱吳涇鎮動遷辦）出具《閔行區國家征地補償（匯總、明細）表》，載明上海蝶球閥門廠作為被補償單位，含建筑物、室內裝修、附屬物、機器設備搬遷、停產停業損失補償及集體土地使用權取得費用等補償金額計6214969元。之后，因未能與上海蝶球開發部達成補償安置協議，上述行政機關等即與塘灣村委會及村屬企業申閔公司洽談案涉補償安置事宜。

2013年5月，吳涇鎮規劃辦出具《關于塘灣村民委員會（原村委辦公室）及上海申閔實業有限公司（蝶球閥門廠）有證（有效）建筑面積的認定意見》，認定有證（有效）建筑面積1944.02平方米屬塘灣村委會和申閔公司。2013年5月10日，甲方吳涇鎮開發辦與乙方申閔公司簽訂《動遷補償協議書》，主要內容為，甲方支付乙方含建筑物、裝修、附屬物、設備、停產停業損失等動遷補償費用計3663268元，乙方于2013年5月16日前搬遷完成，逾期自愿放棄，不動產由乙方自行委托有資質的拆房隊負責拆除。同日，甲方吳涇鎮開發辦與乙方塘灣村委會簽訂的《動遷補償協議書》載明，甲方支付乙方含建筑物、裝修、附屬設施、停產停業損失等動遷補償費用2706054元，乙方于2013年5月16日前搬遷完成，逾期自愿放棄，不動產由乙方自行委托有資質的拆房隊負責拆除。2013年5月16日，上海蝶球開發部涉案房屋被相關人員以拆房隊名義拆除。

2016年7月24日，上海蝶球開發部向閔行區政府提交《申請閔行區政府依法履行負責房屋征收補償工作的法定職責》，要求閔行區政府履行征收補償法定職責。閔行區政府按信訪程序轉至上××市閔行區吳涇鎮人民政府（以下簡稱吳涇鎮政府）處理。2016年8月1日，吳涇鎮政府作出《不予受理告知單》，對上海蝶球開發部反映問題不予受理。

本院經提審本案后，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十條規定，依法對案涉行政補償事宜組織調解，因雙方提出的調解方案和相應的補償金額差距過大，調解未果。

本院認為，結合一、二審法院裁定的主要內容和再審申請人申請再審的主要理由，本案的爭議焦點主要包括三個方面，一是農村集體土地征收補償義務主體的確定問題，二是上海蝶球開發部案涉土地房屋產權確定問題，三是上海蝶球開發部案涉補償安置權益救濟途徑選擇問題。對上述爭議焦點問題，本院決定提審本案的（2018）最高法行申1995號行政裁定已經全面充分闡述，不再贅述。以下綜合全案事實和法律適用問題，評判如下：

根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第一款規定，收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。同時，根據《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》第五條規定，區（縣）人民政府負責本行政區域的征地房屋補償工作，區（縣）土地管理部門組織實施本行政區域的征地房屋補償工作，區（縣）土地管理部門下屬的征地事務機構具體實施征地房屋補償工作。

本案中，上海蝶球開發部與塘灣村委會于2000年4月簽訂協議，由上海蝶球開發部自塘灣村委會處受讓1.32畝集體建設用地使用權、兩幢樓房及附屬設施等地上建筑物產權，并約定由塘灣村委會負責辦理房地產權過戶手續。上海蝶球開發部與塘灣村委會、申閔公司還分別于2002年、2004年、2005年簽訂相關協議，就增加的集體土地使用權及相關費用作出約定，還約定塘灣村委會及申閔公司均認可上海蝶球開發部擁有對涉案房屋和土地相當于產權證書的相應物權。結合原上海縣人民政府于1990年12月27日核發的《上海縣土地使用權申請登記表》，案涉協議轉讓的是塘灣村委會所屬的集體經營性建設用地上已經建成的房屋而非宅基地和耕地，不違反《中華人民共和國土地管理法》禁止性規定。有關行政主體對申閔公司未經批準建造上海蝶球閥門廠而予行政處罰決定并批準補辦土地使用手續及核發建設用地批準書等，表明協議主體對所涉土地已經依法取得建設用地使用權，而現行法律法規并不禁止特定情形下集體建設用地使用權可以依法流轉。

現有證據表明，塘灣村委會在案涉協議中均認可上海蝶球開發部擁有對涉案房屋和土地的全部權利，且約定如遇拆遷由塘灣村委會負責上海蝶球開發部依法應取得的全部的政策性補償安置費用。上海蝶球開發部未依約取得案涉集體建設用地使用權證和房屋所有權證，主要系塘灣村委會未依法及時履約所致。因長期以來案涉不動產均由上海蝶球開發部占有、使用、收益及經許可自建部分房屋，上海蝶球開發部是適格的被征收人和補償安置相對人，而塘灣村委會、申閔公司、吳涇鎮規劃辦等相繼與上海蝶球開發部協商案涉補償安置事宜。上海蝶球開發部有權主張其依法應當獲得的補償安置權益，而閔行區政府作為案涉征收實施主體，依法也負有相應補償安置義務。因上海蝶球開發部先后提起過多起民事和行政訴訟，而其補償安置爭議問題仍未有效解決。且即便上海蝶球開發部通過民事訴訟解決與塘灣村委會、申閔公司之間的返還補償安置款糾紛，上海蝶球開發部所實際獲得的補償，仍將受限于塘灣村委會、申閔公司因無權處分簽訂的案涉補償協議所確定的補償，而仍無法直接、一次性解決案涉補償安置糾紛，無法有效保障上海蝶球開發部合法權益，無法充分體現公平合理補償原則。因案涉房屋已經被實際拆除而閔行區政府并未依法對再審申請人作出任何補償，此前提下，再審申請人依法既可以提起行政強制附帶行政賠償訴訟，也可以提起請求履行補償安置法定職責訴訟，本案再審申請人起訴請求閔行區政府履行征收補償法定職責，再審申請人對起訴權利、起訴對象、訴訟類型所進行的選擇，人民法院應予尊重。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第六項規定，申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟；第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟；第二十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告；第五十一條第一款規定，人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。本案上海蝶球開發部提供的相應的證據能夠證明案涉房屋系在閔行區政府組織實施征收過程中被拆除，而閔行區政府及閔行區土地管理部門也分別為《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》第五條第一款、第二款所規定的負責征地房屋補償工作主體和組織實施征地房屋補償工作主體。因此，上海蝶球開發部訴請閔行區政府履行補償安置職責，符合法定登記立案條件。一、二審法院認為尚無生效裁判和證據可以證明閔行區政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，從而并非補償安置義務主體的認定，系對《中華人民共和國土地管理法》確立的集體土地征收與補償制度的錯誤理解，一、二審法院分別對上海蝶球開發部的起訴不予立案及駁回上訴，適用法律確有錯誤，依法應予糾正。

綜上，上海蝶球閥門技術開發部的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項規定的情形，依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十三條第二項之規定，裁定如下：

一、撤銷上海市高級人民法院（2017）滬行終177號行政裁定，撤銷上海市第一中級人民法院（2017）滬01行初61號行政裁定；

二、指令上海市第一中級人民法院受理本案。

審判長　耿寶建

審判員　王曉濱

審判員　白雅麗

二〇一八年十二月十九日

法官助理　殷　勤

書記員　張　健

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