最高法院判例：訴訟標的已為生效裁判所羈束的判定——花寶公司訴西寧市政府收回國有土地使用權批復案

【裁判要旨】

一般認為，已經前訴生效裁判羈束的內容，當事人不得再次訴請裁判，即所謂的“既判力”，生效裁判的羈束內容，原則上限于裁判主文確定的范圍，特殊情況下可以擴大到前訴中被雙方當事人作為主要爭議焦點爭執且經法院審理并做出明確判斷的內容，也就是所謂的“爭點效”。未作為主要爭議焦點進行審理并在此基礎上作出合法性判斷的，不能認定為訴訟標的已為生效裁判所羈束。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行再56號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：青海省花寶蜂業股份合作公司。住所地:青海省西寧市城東區德令哈路266號。

法定代表人：張敬群，該公司董事長。

委托訴訟代理人：崔莉，北京市京師律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：青海省西寧市人民政府。住所地：青海省西寧市城中區南關街43號。

法定代表人：張曉容，該市人民政府市長。

委托訴訟代理人：卜祥衛，該市人民政府法制辦公室工作人員。

委托訴訟代理人：李政霖，青海泰宏律師事務所律師。

一審原告:田光鴻等19人。

一審第三人：青海宗業地產投資有限公司。住所地：青海省西寧市城東區東關大街170號3單元201室。

法定代表人：韓宗業，該公司總經理。

再審申請人青海省花寶蜂業股份合作公司（以下簡稱花寶公司）因訴青海省西寧市人民政府（以下簡稱西寧市政府）收回國有土地使用權批復一案，不服青海省高級人民法院（2016）青行終12號行政裁定，向本院申請再審。本院于2017年10月31日作出(2017)最高法行申2788號行政裁定提審本案，并依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。

花寶公司和田光鴻等19人向青海省西寧市中級人民法院起訴稱，花寶公司對西寧市城東區德令哈路266號的兩塊土地取得了國有土地使用證，西寧市政府在其不知情的情況下，作出寧政土〔2009〕17號《關于收回南氣象巷以東等單位部分國有土地的批復》(以下簡稱《批復》)，將花寶公司土地使用權收回，違反法定程序，請求撤銷《批復》中關于收回花寶公司國有土地使用權的行政行為。

一、二審法院查明，花寶公司于2007年6月15日對德令哈路266號10421.3平方米土地出讓取得寧國用（2007）第351號國有土地使用證，于2007年6月20日對該號1828平方米土地劃撥取得寧國用（2007）第352號的國有土地使用證。2009年6月11日西寧市政府根據西寧市國土資源局（以下簡稱西寧市國土局）的請示作出《批復》，同意將包括上述花寶公司土地在內的部分國有土地使用權收回。后經西寧市政府同意，西寧市國土局將花寶公司上述土地以拍賣方式出讓給青海宗業地產投資有限公司（以下簡稱宗業公司），并由其實施拆遷和建設。2014年10月22日，花寶公司以西寧市政府、西寧市國土局為被告，宗業公司為第三人，就土地出讓行為提起訴訟。2015年4月1日，青海省高級人民法院作出（2015）青行終字第21號行政判決，認定西寧市政府和西寧市國土局的土地出讓行為符合法律規定，判決駁回花寶公司的訴訟請求。

一、二審法院認為，西寧市政府作出的《批復》是國有土地使用權出讓的前置程序,青海省高級人民法院生效的(2015)青行終字第21號行政判決在審理國有土地使用權出讓程序合法性的同時,已經審查了本案所涉的國有土地使用權收回行為的合法性，故本案訴訟標的已為生效裁判所羈束。據此，一審青海省西寧市中級法院作出（2015）寧行初字第43號行政裁定駁回花寶公司的起訴，二審青海省高級人民法院作出（2016）青行終12號行政裁定駁回上訴、維持原裁定。

花寶公司申請再審稱，1.本案起訴的西寧市政府收回國有土地使用權的行為與青海省高級人民法院生效的(2015)青行終字第21號行政判決審理的出讓國有土地使用權的行為雖涉及同一塊土地，但系兩個獨立的訴訟。2.花寶公司未向任何法院提起過確認收回行為違法的訴訟，收回行為也不是撤銷出讓行為案件中附帶性審查的內容，二審裁定認為生效判決已對收回行為的合法性進行附帶審查的理由錯誤。3.收回行為是出讓行為的前置行為，在請求撤銷出讓行為的案件中，一、二審法院未告知再審申請人應先行提起針對收回行為的行政訴訟，并且在未對收回行為合法性審查的情況下，直接作出了出讓行為合法的判決，該判決中表述土地”依法收回”并不是對收回行為合法性審查的結論，對本案收回行為案件不具有羈束力。4.收回行為是否合法，應當通過嚴格的法定程序審理，政府收回國有土地使用權的條件、程序必須符合土地管理法、土地管理法實施條例等法律規定，一、二審法院以出讓行為合法判決推定政府收回行為合法，該結論不符合法律規定。一、二審裁定認為本案訴訟標的已為生效裁判所羈束，屬于認定事實錯誤，其駁回起訴的結果亦錯誤，應予糾正。請求撤銷青海省高級人民法院(2016)青行終12號行政裁定，指令原審人民法院審理。

被申請人西寧市政府答辯稱，被訴《批復》是依法作出的，再審申請人請求撤銷《批復》沒有事實及法律依據。人民法院生效判決在對土地出讓案件的審理中就涉案收回國有土地使用權行為的合法性進行了附帶審查，明確西寧市政府收回國有土地使用權的行為無重大且明顯違法情形，該生效判決對收回國有土地使用權行為產生了羈束，故二審裁定認定事實清楚，適用法律正確，請求駁回再審請求。

本院經再審認為，本案應審查的焦點問題是，本案訴訟標的即被訴《批復》是否已為生效的青海省高級人民法院（2015）青行終字第21號行政判決所羈束。

根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第九項的規定，訴訟標的已為生效裁判或者調解書所羈束，已經立案的，應當裁定駁回起訴。一般認為，已經前訴生效裁判羈束的內容，當事人不得再次訴請裁判，即所謂的“既判力”，生效裁判的羈束內容，原則上限于裁判主文確定的范圍，特殊情況下可以擴大到前訴中被雙方當事人作為主要爭議焦點爭執且經法院審理并做出明確判斷的內容，也就是所謂的“爭點效”。本案中，西寧市政府作出被訴《批復》后，西寧市國土局并未據此依法作出收回決定，而是直接報經西寧市政府同意后，將涉案國有土地使用權出讓。青海省高級人民法院在花寶公司不服上述出讓行為起訴西寧市政府、西寧市國土局的（2015）青行終字第21號案中，雖然認為涉案國有土地使用權于2009年被西寧市政府依法收回，但該案訴訟標的是涉案國有土地使用權的出讓行為，并非涉案國有土地使用權收回行為，該案審理過程中，亦未將本案被訴的國有土地使用權收回行為即《批復》作為主要爭議焦點進行審理并在此基礎上作出合法性判斷，故本案訴訟標的未被生效裁判所羈束。一、二審法院認為被訴《批復》被青海省高級人民法院（2015）青行終字第21號行政判決羈束，系適用法律錯誤，應予糾正。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第三項的規定，裁定如下：

一、撤銷青海省高級人民法院（2016）青行終12號行政裁定和青海省西寧市中級人民法院（2015）寧行初字第43號行政裁定；

二、指令青海省西寧市中級人民法院繼續審理。

審 判 長　　李　濤

審 判 員　　崔曉林

審 判 員　　楊　卓

二〇一八年十月三十一日

法官助理　　任少鵬

書 記 員　　趙　貝