最高法院判例：由于被告原因?qū)е略鎸?duì)損失事實(shí)舉證不能的應(yīng)酌情判決賠償——蘇積慶訴高新區(qū)管委會(huì)強(qiáng)制拆除及行政賠償案

【裁定要旨】

《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)，因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆除過(guò)程中，本應(yīng)依法對(duì)相關(guān)物品進(jìn)行清點(diǎn)，登記造冊(cè)，妥善保管。但由于行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行登記造冊(cè)，野蠻違法強(qiáng)制拆除，造成被征收人對(duì)相關(guān)物品損失的具體數(shù)額無(wú)法舉證的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件實(shí)際情況，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合原告的訴訟請(qǐng)求，合理酌定被征收人的實(shí)際損失，判決予以賠償。

【裁判文書(shū)】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 判 決 書(shū)

（2017）最高法行再68號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）蘇積慶。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)。住所地：廣西南寧市濱河路1號(hào)火炬大廈。

法定代表人李耕，主任。

委托代理人吳東機(jī),該管委會(huì)工作人員。

委托代理人王德臻，廣西創(chuàng)想律師事務(wù)所律師。

再審申請(qǐng)人蘇積慶因訴被申請(qǐng)人南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)高新區(qū)管委會(huì)）強(qiáng)制拆除及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院于2016年3月15日作出的(2015)桂行終字第190號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?/span>2017年5月8日立案，并于2017年6月30日作出（2017）最高法行申3448號(hào)行政裁定，提審本案。2017年10月10日，本院編立提審案號(hào)，依法組成合議庭審理本案，并于2017年11月3日在本院第一巡回法庭第二法庭公開(kāi)開(kāi)庭審理本案。再審申請(qǐng)人蘇積慶，被申請(qǐng)人高新區(qū)管委會(huì)的委托代理人吳東機(jī)、王德臻，到庭參加訴訟。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。

南寧市中級(jí)人民法院經(jīng)審理查明，根據(jù)南發(fā)（2001）54號(hào)《中共南寧市委、南寧市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的決定》和南發(fā)（2001）55號(hào)《中共南寧市委、南寧市人民政府關(guān)于深化開(kāi)發(fā)區(qū)體制改革實(shí)行特區(qū)式封閉管理的意見(jiàn)》精神，南寧市規(guī)劃管理局將其部分職能授予高新區(qū)管委會(huì)。2001年12月28日，南寧市規(guī)劃管理局與高新區(qū)管委會(huì)簽訂《授權(quán)書(shū)》，將建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的審批以及違章建筑處罰權(quán)等授予高新區(qū)管委會(huì)行使。1996年至1998年間，蘇積慶未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)審批同意，在南寧繞城高速公路北面明華村大巷坡七隊(duì)建設(shè)房屋用于養(yǎng)殖。2014年7月15日，高新區(qū)管委會(huì)以蘇積慶未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，擅自在上述地點(diǎn)建設(shè)房屋的行為違反《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，已構(gòu)成違法建設(shè)為由，作出《限期搬離拆除違法建（構(gòu)）筑物通知書(shū)》，要求蘇積慶于2014年7月20日前將建筑物內(nèi)物品搬運(yùn)完畢并自行拆除，逾期將進(jìn)行強(qiáng)制拆除，并言明由此造成的財(cái)產(chǎn)損失一律不予賠償。該通知書(shū)于同日送達(dá)蘇積慶。2014年7月21日，高新區(qū)管委會(huì)對(duì)蘇積慶的上述房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除。2015年2月16日，蘇積慶提起本案行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)高新區(qū)管委會(huì)強(qiáng)制拆除其房屋違法，判令高新區(qū)管委會(huì)賠償其相應(yīng)損失共計(jì)18萬(wàn)元。

南寧市中級(jí)人民法院（2015）南市行一初字第90號(hào)行政判決認(rèn)為，高新區(qū)管委會(huì)具有轄區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)；高新區(qū)管委會(huì)認(rèn)定涉案房屋屬于違法建筑并限期拆除正確，但拆除該房屋違反程序；蘇積慶就違法建筑要求賠償無(wú)法律依據(jù)，在強(qiáng)拆過(guò)程中造成其他損失請(qǐng)求賠償?shù)膯?wèn)題，由于蘇積慶舉證不充分，不能證明損害事實(shí)，不予支持其賠償主張。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第二款第一項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十三條規(guī)定，判決確認(rèn)高新區(qū)管委會(huì)2014年7月21日對(duì)蘇積慶涉案房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除的行為違法；駁回蘇積慶要求高新區(qū)管委會(huì)賠償其經(jīng)濟(jì)損失18萬(wàn)元的賠償請(qǐng)求。蘇積慶不服一審判決，提起上訴。

廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院（2015）桂行終字第190號(hào)行政判決認(rèn)為，高新區(qū)管委會(huì)具有轄區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)，涉案建筑物所在地為規(guī)劃區(qū)，仍屬高新區(qū)管委會(huì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)實(shí)施的地域范圍。高新區(qū)管委會(huì)拆除涉案建筑物存在違法情形，在實(shí)施強(qiáng)制拆除前未依法催告，未作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，一審判決確認(rèn)高新區(qū)管委會(huì)對(duì)涉案房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除的行政行為違法并無(wú)不當(dāng)。涉案建筑物建設(shè)于1996年，位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證方可建設(shè)。蘇積慶不能提供建設(shè)建筑物的合法手續(xù)，主張涉案建筑物屬合法建筑沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。涉案建筑物建設(shè)后至高新區(qū)管委會(huì)作出行政處罰時(shí)一直存在，具有連續(xù)狀態(tài)情形，蘇積慶主張涉案建筑物于1996年建成使用，不應(yīng)再處以行政處罰的理由沒(méi)有法律依據(jù)。蘇積慶不能證明涉案建筑物屬于合法財(cái)產(chǎn)，故其請(qǐng)求對(duì)涉案建筑物給予國(guó)家賠償沒(méi)有法律依據(jù)。蘇積慶在涉案建筑物內(nèi)的養(yǎng)殖物及其他動(dòng)產(chǎn)是其合法財(cái)產(chǎn)，受法律保護(hù)。對(duì)違法建筑物進(jìn)行拆除時(shí)，應(yīng)給予適當(dāng)時(shí)間以搬離動(dòng)產(chǎn)，對(duì)于仍未搬離的動(dòng)產(chǎn)，實(shí)施拆除行為的行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法進(jìn)行處置并保全證據(jù)。蘇積慶對(duì)賠償主張依法有舉證責(zé)任。雖然高新區(qū)管委會(huì)未提供證據(jù)以證實(shí)拆除時(shí)室內(nèi)動(dòng)產(chǎn)已清空，但蘇積慶僅僅提供財(cái)產(chǎn)損失清單作為證據(jù)，尚不足以證實(shí)動(dòng)產(chǎn)損失的存在。故對(duì)于蘇積慶賠償室內(nèi)物品損失的賠償請(qǐng)求，該院不予支持。綜上所述，一審判決確認(rèn)高新區(qū)管委會(huì)行政強(qiáng)制執(zhí)行行為違法，對(duì)蘇積慶的賠償請(qǐng)求不予支持正確，但是一審判決主文中所述的強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)間為“2014年10月24日”有誤，予以更正。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第一項(xiàng)，判決維持一審判決第二項(xiàng)；變更一審判決第一項(xiàng)為“確認(rèn)被告南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)2014年7月21日對(duì)原告蘇積慶建設(shè)的位于南寧繞城高速公路北面明華村大巷坡七隊(duì)的養(yǎng)殖房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除行為違法”。

蘇積慶申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：1.高新區(qū)管委會(huì)在沒(méi)有強(qiáng)制拆除的法律文件的情況下，對(duì)其養(yǎng)殖柵、住房及相關(guān)設(shè)施進(jìn)行強(qiáng)制拆除，造成各種損失18萬(wàn)元。2.高新區(qū)管委會(huì)不具備行政強(qiáng)制實(shí)施主體資格。3.一、二審判決沒(méi)有判處高新區(qū)管委會(huì)賠償其動(dòng)產(chǎn)損失，違背事實(shí)且缺乏依據(jù)。請(qǐng)求撤銷(xiāo)二審判決，支持其賠償請(qǐng)求。

高新區(qū)管委會(huì)答辯稱(chēng)：1.高新區(qū)管委會(huì)是合法的行政主體，具有轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)。2.蘇積慶的房屋為違法建筑，依法應(yīng)予拆除。3.高新區(qū)管委會(huì)的強(qiáng)拆行為認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確。4.蘇積慶請(qǐng)求賠償損失18萬(wàn)元沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)。請(qǐng)求駁回蘇積慶的再審申請(qǐng)。

本院經(jīng)審查對(duì)一、二審認(rèn)定的事實(shí)予以認(rèn)可。

本院認(rèn)為，高新管委會(huì)的強(qiáng)制拆除行為違反《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第三十五條以及第三十七條第一款的規(guī)定，程序違法，一、二審判決確認(rèn)違法正確，本院予以支持。關(guān)于高新區(qū)管委會(huì)是否有權(quán)實(shí)施涉案強(qiáng)拆行為的問(wèn)題，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條及第六十八條之規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)具有城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰權(quán)。另根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》第十三條關(guān)于“高新區(qū)所在地的市人民政府設(shè)立高新區(qū)管理委員會(huì)，作為管理高新區(qū)具體事務(wù)的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)市人民政府的授權(quán)，對(duì)高新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、科技創(chuàng)新、城市建設(shè)、土地、財(cái)政、外事、項(xiàng)目審批、勞動(dòng)人事等事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一管理”以及第十四條第一款第七項(xiàng)關(guān)于“高新區(qū)管理委員會(huì)履行所在地的市人民政府授予的其他職權(quán)”的規(guī)定，南寧市人民政府可以對(duì)高新區(qū)管委會(huì)等派出機(jī)構(gòu)予以明確授權(quán)，由其履行法律賦予南寧市人民政府的有關(guān)行政管理職權(quán)。在此前提下，中共南寧市委辦公廳、南寧市人民政府辦公廳印發(fā)的《中共南寧高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工作委員會(huì)南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第一點(diǎn)主要職責(zé)第九項(xiàng)也已明確授權(quán)高新區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)高新區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法工作。案涉農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖設(shè)施所在地屬于高新區(qū)管委會(huì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)實(shí)施的地域范圍，因此，高新區(qū)管委會(huì)有權(quán)實(shí)施涉案強(qiáng)拆行為。

《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第二條第一款規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”也就是說(shuō)，獲得國(guó)家賠償?shù)那疤崾枪瘛⒎ㄈ撕推渌M織的合法權(quán)益受到侵害造成損失的。蘇積慶被拆除的建筑物不屬于合法財(cái)產(chǎn)，一、二審對(duì)涉案建筑物不給予國(guó)家賠償依法有據(jù)，本院予以支持。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第二款明確規(guī)定：“在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。”本案中，高新區(qū)管委會(huì)在強(qiáng)制拆除過(guò)程中，本應(yīng)依法妥善處置并保全證據(jù)，以證明其在強(qiáng)制拆除過(guò)程中已盡慎重、妥善之注意義務(wù)，對(duì)蘇積慶所建違法建筑物中的合法財(cái)產(chǎn)已予清空并妥善處理。但高新區(qū)管委會(huì)未能提供任何相關(guān)證據(jù)，未盡到舉證責(zé)任。由于高新區(qū)管委會(huì)的違法強(qiáng)制拆除，蘇積慶僅能提供相關(guān)現(xiàn)場(chǎng)照片及財(cái)產(chǎn)損失清單，業(yè)已窮盡舉證手段以證明動(dòng)產(chǎn)損失的存在，雖然其對(duì)于動(dòng)產(chǎn)損失的具體數(shù)額無(wú)法舉證，基于公平原則，對(duì)于案涉動(dòng)產(chǎn)損失及賠償數(shù)額的確定，應(yīng)適用上述法律所規(guī)定的舉證責(zé)任倒置，即由高新區(qū)管委會(huì)承擔(dān)舉證不能的不利后果并負(fù)相應(yīng)的賠償責(zé)任。一、二審判決適用《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十七條第三項(xiàng)的規(guī)定，而未適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第二款的規(guī)定，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。在本院庭審中，蘇積慶主張其所養(yǎng)生豬被驅(qū)離房屋，無(wú)處安置產(chǎn)生相應(yīng)損失的事實(shí)，高新區(qū)管委會(huì)亦未提出相反證據(jù)。對(duì)于蘇積慶養(yǎng)殖物及屋內(nèi)合理物品的損失等相關(guān)事實(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步核實(shí)后依據(jù)證據(jù)規(guī)則予以確定。

綜上，蘇積慶的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第三項(xiàng)、第四項(xiàng)的規(guī)定，一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七十六條第一款、第七十八條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷(xiāo)廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院2016年3月15日作出的（2015）桂行終字第190號(hào)行政判決第一項(xiàng)，維持廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院2016年3月15日作出的（2015）桂行終字第190號(hào)行政判決第二項(xiàng)；

二、撤銷(xiāo)廣西壯族自治區(qū)南寧市中級(jí)人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第90號(hào)行政判決；

三、賠償部分發(fā)回廣西壯族自治區(qū)南寧市中級(jí)人民法院重新審理。

審判長(zhǎng)　熊俊勇

審判員　龔　斌

審判員　陳宏宇

二〇一七年十一月三十日

法官助理　牛延佳

書(shū)記員　余逸純