最高法院判例：合法權益受到國家公權力侵害是國家賠償的前提條件——蘇慶雄訴文昌市政府行政賠償案

【裁判要旨】

《國家賠償法》第二條第一款規(guī)定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。也就是說，國家賠償的前提條件是，公民、法人或者其他組織的合法權益受到國家公權力的侵害。沒有合法權益受到損害，或者損害并非國家公權力行為造成，均不符合國家賠償的法定條件。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行賠申195號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）蘇慶雄。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省文昌市人民政府。

法定代表人王曉橋。

再審申請人蘇慶雄因訴被申請人海南省文昌市人民政府（以下簡稱文昌市政府）行政賠償一案，不服海南省高級人民法院于2016年12月5日作出的（2016）瓊行賠終28號行政賠償裁定，向本院申請再審。本院于2017年8月21日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

1982年8月30日，蘇慶雄向其所在的農村集體經濟組織承包300畝土地造林。2007年，海南省人民政府對文昌市政府遞交的《關于審批<文昌銅鼓嶺國際化生態(tài)旅游區(qū)總體規(guī)劃>的請示》，作出瓊府函（2007）80號《關于文昌銅鼓嶺國際化生態(tài)旅游區(qū)總體規(guī)劃的批復》（以下簡稱80號批復），同意海南文昌銅鼓嶺國際化生態(tài)旅游區(qū)規(guī)劃總面積為86.64平方公里。蘇慶雄承包的土地被劃入生態(tài)旅游區(qū)用地范圍。2008年后，蘇慶雄未經規(guī)劃主管部門批準，擅自在其承包地上建設2幢混合結構生活用房和3幢構筑物及圍墻（建筑面積總計為178.09平方米）。2013年9月18日，文昌市城市管理綜合執(zhí)法局（以下簡稱文昌市城管局）對蘇慶雄作出文綜法罰決字龍（2013）第61號《行政處罰決定書》（以下簡稱61號處罰決定），責令蘇慶雄在9月22日前自行拆除。2013年9月21日，文昌市政府依據《中華人民共和國行政強制法》第四十四條和《海南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第七十六條的規(guī)定，作出文府（2013）291號《強制拆除決定》（以下簡稱291號強拆決定），責成文昌市城管局強制拆除違法建筑物。2013年9月27日，文昌市城管局在對建筑物內物品進行清點登記，交由銅鼓嶺生態(tài)旅游區(qū)項目指揮部保管后，對蘇慶雄建設的違法建筑物實施強制拆除，文昌市公證處對拆除違法建筑及內部物品情況予以公證保全。2013年11月29日，蘇慶雄提起行政訴訟，請求撤銷61號處罰決定。文昌市人民法院作出（2013）文行初字第48號行政判決，維持該處罰決定。蘇慶雄上訴，海南省第一中級人民法院于2015年3月31日作出（2015）海南一中行終字第1號行政判決，駁回上訴，維持原判。2014年1月6日，蘇慶雄提起行政訴訟，請求撤銷291號強拆決定。海南省第一中級人民法院作出（2014）海南一中行初字第47號行政判決，駁回蘇慶雄的訴訟請求。蘇慶雄上訴，海南省高級人民法院作出（2015）瓊行終字第208號行政判決，以文昌市政府在61號處罰決定送達蘇慶雄僅3日后就作出291號強拆決定，違反《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規(guī)定為由，撤銷一審判決，確認291號強拆決定違法。2016年1月12日，蘇慶雄向文昌市政府提出行政賠償申請，請求恢復被拆除的農業(yè)生產用房、圍墻的原狀；賠償因拆除行為導致灌溉設備、4個水池、雞棚、養(yǎng)蜂棚、生活設施等和部分花果苗木被毀損的損失共計76.29萬元；賠償因訴訟支出的律師代理費、差旅費共計8.8萬元。2016年3月16日，文昌市城管局作出文綜執(zhí)函（2016）36號《關于領取物品的通知》，通知蘇慶雄領取被保管于銅鼓嶺生態(tài)旅游區(qū)項目指揮部的全部物品，但蘇慶雄未予領取。2016年4月18日，蘇慶雄提起另案行政訴訟，請求文昌市政府恢復蘇慶雄被拆除的農業(yè)生產用房、圍墻及其周邊被毀損苗木的原狀，賠償因其違法拆除行為導致水井1個、水池4個、灌溉設備1套、雞棚、養(yǎng)蜂棚、生活設施等被毀損給蘇慶雄造成的經濟損失和誤工損失及精神損失共計426440元，賠償因訴訟而產生的律師代理費、差旅費、誤工費共計88000元。2016年4月22日，文昌市政府通過郵寄方式向蘇慶雄送達制作時間標注為2016年4月15日的文府（2016）57號《行政賠償決定書》（以下簡稱57號賠償決定），決定不予賠償。2016年7月11日，蘇慶雄提起本案行政訴訟，請求撤銷57號賠償決定，賠償損失4.5萬元。

海南省第一中級人民法院（2016）瓊96行賠初12號行政賠償判決認為，涉案建筑物屬違法建筑的事實，已經生效的（2015）海南一中行終字第1號行政判決確認。（2015）瓊行終字第208號行政判決，是以當事人對61號處罰決定申請行政復議、提起行政訴訟的期限尚未屆滿，文昌市政府即實施強制拆除，違反《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規(guī)定為由，確認291號強拆決定違法，該判決不能作為認定涉案建筑物不屬違法建筑的依據。蘇慶雄基于違法建筑物被拆除請求恢復原狀，缺乏法律依據。蘇慶雄還請求賠償灌溉設備、水池、雞棚、養(yǎng)蜂棚和部分花果苗木被毀損以及室內物品損失，沒有事實根據。蘇慶雄請求賠償律師代理費、差旅費，不屬于國家賠償范圍，請求缺乏法律依據。57號賠償決定的結果符合法律規(guī)定，但因違反《中華人民共和國國家賠償法》第十三條關于“賠償義務機關應當自收到申請之日起兩個月內作出是否賠償的決定”的規(guī)定，應確認違法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項和《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條之規(guī)定，判決確認57號賠償決定違法，駁回蘇慶雄的賠償請求。蘇慶雄不服，提起上訴。

海南省高級人民法院（2016）瓊行賠終28號行政賠償裁定認為，行政機關作為賠償義務機關依據《中華人民共和國國家賠償法》所作的行政賠償決定的性質為行政賠償程序中的一項中間程序，并不是依照行政法律法規(guī)行使行政職權所作出的行政行為。因此，57號賠償決定不是行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。一審對57號賠償決定進行實體審理，并判決確認違法屬適用法律錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、第三款及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（十）項之規(guī)定，裁定撤銷一審判決，駁回蘇慶雄的起訴。

蘇慶雄申請再審稱：（2015）海南一中行終字第1號行政判決是偽造的。蘇慶雄所建房屋為農業(yè)生產用房，不需要規(guī)劃審批。請求撤銷二審判決，依法對本案予以再審。

文昌市政府未提交書面答辯意見。

本院經審查認為，《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規(guī)定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。也就是說，國家賠償的前提條件是，公民、法人或者其他組織的合法權益受到國家公權力的侵害。沒有合法權益受到損害，或者損害并非國家公權力行為造成，均不符合國家賠償的法定條件。本案中，雖然（2015）瓊行終字第208號行政判決以違反《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規(guī)定為由，判決確認291號強拆決定違法。但是，291號強拆決定強制拆除的是已被（2015）海南一中行終字第1號行政判決確認為違法建筑的房屋及圍墻，蘇慶雄請求恢復違法建筑物的原狀，沒有合法權益可保護，57號賠償決定不予賠償并無不當。蘇慶雄申請賠償律師代理費、差旅費。但是，該部分費用并非291號強拆決定造成的直接損失，亦不符合法定賠償條件。因此，57號賠償決定對該部分賠償請求不予賠償，亦無不當。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，在行政賠償案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。本案中，蘇慶雄申請賠償因拆除行為導致灌溉設備、水池、雞棚、養(yǎng)蜂棚、生活設施、部分花果苗木被毀損的損失，但本案強制拆除行為全程公證，沒有證據證明其所主張的上述損失存在，57號賠償決定不予賠償該部分損失，符合本案證據證明的事實。蘇慶雄主張（2015）海南一中行終字第1號生效判決是一個虛假判決，不能作為本案的判決依據；本案被拆除的建筑物屬于農業(yè)生產用房，不需要辦理規(guī)劃審批手續(xù)。但是，（2015）海南一中行終字第1號生效判決是因蘇慶雄訴61號處罰決定不服一審判決上訴的二審終審判決，這是一個不可否定的客觀事實，該終審判決認定被拆除的房屋、圍墻等屬于未經規(guī)劃審批擅自建設的違法建筑，不屬于農業(yè)生產用房。根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第七十條規(guī)定，生效判決確認的事實，可以作為定案依據。一、二審采信該生效判決的認定事實和結論，符合法律規(guī)定。蘇慶雄以生效判決虛假、結論不正確為由，對本案申請再審，理由不能成立。

應當指出的是，《中華人民共和國國家賠償法》第十四條第二款規(guī)定，賠償請求人對賠償義務機關作出的不予賠償決定不服可以自賠償義務機關作出不予賠償決定之日起三個月內，向人民法院提起訴訟。二審認為57號賠償決定不是行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，裁定駁回蘇慶雄的起訴不妥。一審判決以57號賠償決定作出時間超過2個月法定期限，存在程序違法，但該決定處理結果對蘇慶雄權利不產生實際影響，判決確認57號賠償決定違法但保留效力，裁判理由和結果更為妥當。鑒于再審程序的主要功能在于維護申請人的合法權益，蘇慶雄并沒有實體合法權益可保護，再審徒增司法審判程序，本案不予再審。

還應當指出的是，《中華人民共和國國家賠償法》第十四條第一款規(guī)定，賠償義務機關在規(guī)定期限內未作出是否賠償的決定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三個月內，向人民法院提起訴訟。也就是說，賠償義務機關逾期未作出賠償決定，當事人提起行政訴訟，人民法院依法受理后，案件的審理權限已經轉移至人民法院。就同一爭議，賠償義務機關不再享有處理權。本案中，2016年1月12日，蘇慶雄向文昌市政府提出行政賠償申請，在法定2個月期限內文昌市政府沒有作出賠償決定，同年4月18日，蘇慶雄單獨提起行政賠償訴訟，人民法院受理該案。此時，賠償機關已經喪失作出賠償決定的職權，應當依法終止賠償程序。文昌市政府在人民法院已經受理相關爭議的情形下，繼續(xù)作出并向蘇慶雄送達57號賠償決定不妥，本院予以指正。

綜上，蘇慶雄的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第七十四條的規(guī)定，裁定如下：

駁回蘇慶雄的再審申請。

審判長　郭修江

審判員　奚向陽

審判員　龔　斌 

二〇一七年九月二十九日

法官助理　黃寧暉

書記員　陳清玲