最高法院判例：既判力、訴訟標的與標準訴訟——張剛訴武漢市武昌區政府城建行政征收案

【裁判要旨】

1.既判力

訴訟標的已為生效裁判所羈束的，裁定不予受理或者駁回起訴。這一規定的理論基礎是既判力。所謂既判力，是指已經發生法律效力的判決、裁定對后訴的羈束力。其作用體現在消極和積極兩個方面。既判力的消極作用是指，基于國家司法權的威信以及訴訟經濟，在人民法院作出生效判決、裁定后，不準對同一事件再次進行訴訟。該消極作用體現的是“一事不再理”，就此而言，與禁止重復起訴屬于同一原理。既判力的積極作用是指，人民法院不得在其后的訴訟中作出與該判決、裁定內容相抵觸的新的判決、裁定。這是法的安定性所決定的。但既判力只對與生效裁判當事人相同的后訴產生訴權的遮斷效果，對于第三者而言，只是禁止作出與生效裁判內容相抵觸的新的判決、裁定，而不是就此剝奪其訴權。

2.訴訟標的

審查行政行為的合法性，更突出地表現為撤銷訴訟的主要任務，修改后的行政訴訟法在撤銷訴訟之外新增了履行訴訟、給付訴訟、確認訴訟等訴訟類型，而在這些類型的訴訟中，常常并沒有一個行政行為存在，因此將行政行為統一地確定為行政訴訟的訴訟標的,難以起到統領各種訴訟類型的作用。即使在撤銷訴訟中，行政行為的合法性也僅只屬于人民法院的審查對象，而審理對象則還包括該行政行為是否對原告合法權益構成侵犯等因行政行為而引起的行政法律關系。如果將審查對象等同于審理對象，就不能揭示訴訟的本質，不會著眼于案件的全部事實。因此，撤銷訴訟的訴訟標的應當是“行政行為違法并損害原告權利這樣一個原告的權利主張”。

3.標準訴訟

在當事人一方人數眾多、針對同一個行政行為分別提起撤銷訴訟的情況下，分別對每一個起訴進行審理，確實不符合訴訟經濟原則；人民法院對被訴行政行為的合法性進行全面審查，也決定了不可能在不同的案件中對同一個行政行為的合法性作出相反的認定。在這種情況下，比較恰當的做法是采用標準訴訟，即，首先審理其中一個或數個有代表性的訴訟，并中止其他訴訟。在首先審理的訴訟中作出的裁判發生法律效力的情況下，如果其他訴訟的當事人認為其案件與首先審理的案件之間并無事實上或法律上的重要區別且案件事實清楚，人民法院可以參照民事訴訟法第五十四條第四款的規定，裁定對中止的訴訟適用已經生效的判決裁定。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申411號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）張剛，男，漢族，1969年2月6日出生，住湖北省武漢市武昌區。

委托代理人顧冬慶，北京京平律師事務所律師。

委托代理人陳婉楓，北京京平律師事務所（實習）律師。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖北省武漢市武昌區人民政府，住所地湖北省武漢市武昌區中山路307號。

法定代表人劉潔，該區人民政府區長。

張剛因訴武漢市武昌區人民政府城建行政征收一案，不服湖北省高級人民法院作出的（2016）鄂行終378號行政裁定，向本院提出再審申請。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員劉京川、審判員閻巍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

本院經審查查明：張剛對武漢市武昌區人民政府2015年1月20日作出的武昌征決字〔2015〕1號房屋征收決定（以下簡稱房屋征收決定）不服，向湖北省武漢市中級人民法院提起訴訟，請求確認房屋征收決定違法并予以撤銷。2015年11月9日，湖北省武漢市中級人民法院裁定本案中止訴訟，理由為：“因本案需以（2015）鄂武漢中行初字第00185號奚小弟等420人訴武漢市武昌區人民政府城建行政征收案的審理結果為依據，該案尚未審結。”

湖北省武漢市中級人民法院一審查明：奚小弟等人因不服湖北省武漢市武昌區人民政府于2015年1月20日作出的武昌征決字〔2015〕1號《房屋征收決定》，提起起訴，請求判決確認上述決定違法并予以撤銷，該院于同年9月8日作出（2015）鄂武漢中行初字第00185號行政判決，駁回了奚小弟等人的訴訟請求。奚小弟等人不服，向湖北省高級人民法院提起上訴，該院于2015年12月29日作出（2015）鄂行終字第00134號行政判決，駁回上訴，維持原判。

湖北省武漢市中級人民法院一審認為：生效裁判具有法律效力，對當事人和人民法院均具有約束力，人民法院不能再對同一訴訟標的進行審理。張剛所訴的行政行為已為一審、二審法院生效判決所羈束，本院不能再就該行為進行審理，該起訴不符合起訴條件。根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第九項、第二款之規定，于2016年1月22日作出（2015）鄂武漢中行初字第00380號行政裁定書,駁回張剛的起訴。

張剛不服，提起上訴。

湖北省高級人民法院于2016年6月20日作出（2016）鄂行終378號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。

再審申請人張剛向本院申請再審稱：本案再審申請人幾乎和奚小弟等人同時立案起訴，立案時并不存在“訴訟標的已為生效裁判所羈束的”情形，但是武漢市中級人民法院卻選擇性地開庭審理奚小弟等人的案件，對再審申請人的案件卻不開庭，不調查、不詢問，其實是刻意構建“訴訟標的已為生效裁判所羈束的”情形，非法剝奪再審申請人舉證、質證等訴訟權利。請求：1.撤銷（2015）鄂武漢中行初字第00380號行政裁定書；2.撤銷湖北省高院（2016）鄂行終378號裁定書；3.將本案發回重審或提審；4.本案訴訟費由再審被申請人承擔。

本院認為：本案一審法院系依據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第九項的規定，裁定駁回再審申請人的起訴。該項規定的情形是：“訴訟標的已為生效裁判所羈束”。再審申請人則對一審法院適用該項規定提出質疑。因而，司法解釋該項規定如何理解以及能否適用于本案，就成為爭議的核心。

訴訟標的已為生效裁判所羈束的，裁定不予受理或者駁回起訴。這一規定的理論基礎是既判力。所謂既判力，是指已經發生法律效力的判決、裁定對后訴的羈束力。其作用體現在消極和積極兩個方面。消極作用是指，基于國家司法權的威信以及訴訟經濟，在人民法院作出生效判決、裁定后，不準對同一事件再次進行訴訟。既判力的消極作用體現的是“一事不再理”，就此而言，與禁止重復起訴屬于同一原理。關于重復起訴，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百四十七條第一款規定：“當事人就已經提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時符合下列條件的，構成重復起訴：（一）后訴與前訴的當事人相同；（二）后訴與前訴的訴訟標的相同；（三）后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求實質上否定前訴裁判結果?！币来艘幎?，所謂重復起訴，必須是當事人、訴訟標的、訴訟請求這三者同時具備“相同性”。就本案而言，生效裁判的原告是奚小弟等人，本案的原告則是張剛，顯然不具備“后訴與前訴的當事人相同”這一主體要件。而判決作為解決特定當事人之間具體爭議的意思宣言，其既判力顯然不應及于別的事件或者沒有關系的第三者。

無可否認，與民事訴訟相比，行政訴訟有其自身特點，以本案而論，盡管生效裁判與本案訴訟的原告不同，但起訴的卻是同一個行政行為。正因如此，一審裁定認為，“生效裁判具有法律效力，對當事人和人民法院均具有約束力，人民法院不能再對同一訴訟標的進行審理。張剛所訴的行政行為已為一審、二審法院生效判決所羈束，本院不能再就該行為進行審理”。很顯然，一審法院是將“行政行為”等同于“訴訟標的”。這種觀點也是長期流行的主流觀點，并且比較適應行政訴訟以審查行政行為的合法性為主要任務的特點。但是，審查行政行為的合法性，更突出地表現為撤銷訴訟的主要任務，修改后的行政訴訟法在撤銷訴訟之外新增了履行訴訟、給付訴訟、確認訴訟等訴訟類型，而在這些類型的訴訟中，常常并沒有一個行政行為存在，因此將行政行為統一地確定為行政訴訟的訴訟標的,難以起到統領各種訴訟類型的作用。即使在撤銷訴訟中，行政行為的合法性也僅只屬于人民法院的審查對象，而審理對象則還包括該行政行為是否對原告合法權益構成侵犯等因行政行為而引起的行政法律關系。如果將審查對象等同于審理對象，就不能揭示訴訟的本質，不會著眼于案件的全部事實。因此，撤銷訴訟的訴訟標的應當是“行政行為違法并損害原告權利這樣一個原告的權利主張”。本案中，后訴與前訴起訴的雖然是同一個行政行為，但因原告不同，權利損害的主張亦有可能不同，因此不能簡單地認定“后訴與前訴的訴訟標的相同”。

既判力的積極作用是指，人民法院不得在其后的訴訟中作出與該判決、裁定內容相抵觸的新的判決、裁定。這是法的安定性所決定的。但既判力只對與生效裁判當事人相同的后訴產生訴權的遮斷效果，對于第三者而言，只是禁止作出與生效裁判內容相抵觸的新的判決、裁定，而不是就此剝奪其訴權。正如《中華人民共和國民事訴訟法》第五十四條規定，“訴訟標的是同一種類、當事人一方人數眾多在起訴時尚未確定的，人民法院可以發出公告，說明案件情況和訴訟請求，通知權利人在一定期間向人民法院登記”。“人民法院作出的判決、裁定，對參加登記的全體權利人發生效力。未參加登記的權利人在訴訟時效期間提起訴訟的，適用該判決裁定”。所謂“適用該判決裁定”，是指適用該判決、裁定中人民法院認定的事實和理由以及所確定的原則，再結合后訴的具體情況作出相應裁判，而不是對于后訴不予審理和裁判。本案中，一審法院認為，“張剛所訴的行政行為已為一審、二審法院生效判決所羈束，本院不能再就該行為進行審理”，并進而駁回再審申請人的起訴，就與前述相關法律的規定不甚相符。

在當事人一方人數眾多、針對同一個行政行為分別提起撤銷訴訟的情況下，分別對每一個起訴進行審理，確實不符合訴訟經濟原則；人民法院對被訴行政行為的合法性進行全面審查，也決定了不可能在不同的案件中對同一個行政行為的合法性作出相反的認定。在這種情況下，比較恰當的做法是采用標準訴訟，即，首先審理其中一個或數個有代表性的訴訟，并中止其他訴訟。在首先審理的訴訟中作出的裁判發生法律效力的情況下，如果其他訴訟的當事人認為其案件與首先審理的案件之間并無事實上或法律上的重要區別且案件事實清楚，人民法院可以參照《中華人民共和國民事訴訟法》第五十四條第四款的規定，裁定對中止的訴訟適用已經生效的判決裁定。本案中，再審申請人提起的后訴與奚小弟等人提起的前訴在起訴時間上相差無幾，一審法院確實是首先審理一部分訴訟，對本案訴訟裁定中止。但在前訴裁判發生法律效力后，不是在聽取本案當事人意見之后裁定本案適用生效的前訴裁判，而是以“訴訟標的已為生效裁判所羈束”為由裁定駁回再審申請人的起訴。再審申請人認為這其實是“刻意構建‘訴訟標的已為生效裁判所羈束的’情形”，不無道理。根據法律規定，再審申請人的再審理由應予支持，本案也應指令原審法院依法作出實體裁判。但本院同時查明，本院已在2016年11月30日作出的（2016）最高法行申字2310號行政裁定書中，從是否符合公共利益、是否違反法定程序等方面對本案再審申請人請求撤銷的湖北省武漢市武昌區人民政府武昌征決字〔2015〕1號《房屋征收決定》的合法性進行了比較全面的司法審查，并駁回了熊偉等140人請求確認該房屋征收決定違法并予以撤銷的再審申請，而本案再審申請人張剛與熊偉等140人的權利主張并不存在事實上或法律上的重要區別，在此情況下，指令原審法院作出一個相同的判決，不僅于事無補，還徒然浪費有限的司法資源。因此本院認為，雖然再審申請人的再審理由有其道理，但對于案件而言并無提起再審的必要。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人張剛的再審申請。

審判 長　李廣宇

審判 員　劉京川

審判 員　閻　巍

二〇一七年三月三十一日

法官助理　盧琨琨

書 記 員　王　寧