最高法院判例：房屋征收決定對征補費用和征補方案的審查——宋德娥訴任城區政府行政征收案

【裁判要旨】

1.關于征收補償費用是否足額到位、專戶存儲、專款專用問題

根據征補條例第十二條之規定，作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。上述法律規定設立征收補償資金專用賬戶，乃是基于保障被征收人及時得到補償，征收利益不被違法侵害的考量。雖然法律沒有對設立征收補償資金專用賬戶的方式予以明確規定，但仍應當由房屋征收部門以自己的名義設立征收補償資金專用賬戶，以確保征收補償費用足額到位、專戶存儲、專款專用。

2.關于征收補償方案是否合理合法的問題

在國有土地上房屋征收與補償過程中，征收補償方案是市、縣級人民法院作出房屋補償決定的重要依據。但征收補償方案并非針對單個權利主體，而是針對所有被征收人作出的征收補償標準和方式。對單個權利主體的權益產生實質影響的是其后作出的房屋征收補償決定，并且在被征收人對房屋征收補償決定依法提起行政訴訟，人民法院審查房屋征收補償決定時，也將一并對征收補償方案的合法性進行審查。換言之，征收補償方案的效力已被房屋征收補償決定所吸收，被征收人完全可以通過起訴房屋征收補償決定維護自身合法權益。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申5975號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：宋德娥，女，1954年10月9日出生，漢族，住山東省濟寧市市中區。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省濟寧市任城區人民政府，住所地：山東省濟寧市任城大道89號。

法定代表人：劉宜星，該區區長。

再審申請人宋德娥因訴被申請人山東省濟寧市任城區人民政府（以下簡稱任城區政府）行政征收一案，不服山東省高級人民法院（2017）魯行終1037號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員耿寶建、李智明、楊科雄組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

再審申請人宋德娥向本院申請再審稱：被申請人任城區政府于2016年6月12日作出《西紅廟片區棚戶區改造項目房屋征收決定》（以下簡稱被訴征收決定），涉案房屋占用的土地系集體土地，二審期間其提交的新證據濟寧市農民負擔監督卡可以證明該土地在2002年尚屬集體性質，被申請人未完全履行征收集體土地為國有土地的法定程序。被申請人作出被訴征收決定，不符合《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱征補條例）第八條、第九條之規定，評估機構的選定程序存在明顯、重大違法之處，征收補償資金并未足額到位，《西紅廟片區棚戶區改造項目房屋征收與補償方案》有違《中華人民共和國立法法》確立的“下位法不得違背上位法”的原則，且原審法院未對被申請人是否依法對其給予補償進行審查。故此，請求本院撤銷一、二審判決，改判撤銷被訴征收決定。

本院認為，本案的核心爭議在于被申請人任城區政府作出的被訴征收決定是否合法。根據原審法院查明的事實，任城區政府在履行對征收范圍內的房屋進行凍結、組織協商選定評估機構并將選定結果予以公告、公布房屋征收與補償方案(征求意見稿)并廣泛聽取被征收人的意見、匯總修改意見并公布房屋征收與補償方案、入戶實地勘察并公布權屬調查結果、進行社會穩定風險評估等相應程序之后，于2016年6月12日作出被訴征收決定。結合宋德娥的申請再審理由，本院主要從以下幾個方面對該征收決定的合法性問題予以評判：

一、關于涉案房屋占用土地的性質問題。原審法院查明，山東省人民政府于1998年12月2日作出《關于同意濟寧市市中區、金鄉縣等部分農民農村戶口轉為城鎮居民戶口的批復》（魯政字[1998]321號），同意金城鎮西紅廟村379戶農村戶口轉為城鎮居民戶口，對現有集體土地登記造冊，由所在縣、區土地管理局代政府收歸國有、統一管理。部分居民雖仍持有1989年頒發的集體土地使用權證，但不足以否定宋德娥所在村的原集體土地經山東省人民政府批復已收歸國有的事實，原審法院結合該轄區內部分居民根據上述批復已更換國有土地使用權證的情況，作出涉案房屋所占用的土地應為國有土地的認定并無不當。宋德娥主張涉案土地為集體性質，對此本院不予支持。

二、關于涉案征收是否符合公共利益需要問題。結合任城區政府在原審中提交的《關于公布2016年棚戶區改造任務分解落實項目的通知》（魯建住字[2015]25號）、山東省濟寧市任城區發展和改革局《關于金城街道西紅廟片區棚戶區改造項目符合國民經濟和社會發展計劃的復函》以及山東省濟寧市城鄉規劃局任城區分局《關于西紅廟棚戶區改造計劃意見》等一系列證據，能夠證明涉案項目系山東省確定的棚戶區改造項目，任城區政府作出被訴征收決定符合征補條例第八條、第九條之規定。

三、關于征收補償費用是否足額到位、專戶存儲、專款專用問題。根據征補條例第十二條之規定，作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。上述法律規定設立征收補償資金專用賬戶，乃是基于保障被征收人及時得到補償，征收利益不被違法侵害的考量。本案中，任城區政府在被訴房屋征收決定作出之前已將補償費用足額撥付任興集團，任興集團作為本次房屋征收活動的資金平臺也已將涉案項目拆遷補償款2000萬元存入金城街道辦事處在農村信用社的賬戶。二審法院進一步結合本案房屋征收范圍內絕大部分被征收戶已簽訂協議的情況及安置樓房的建設情況，認定任城區政府能夠在征收補償問題上保證被征收人的權益。需要指出的是，雖然法律沒有對設立征收補償資金專用賬戶的方式予以明確規定，但仍應當由房屋征收部門以自己的名義設立征收補償資金專用賬戶，以確保征收補償費用足額到位、專戶存儲、專款專用。故任城區政府在本次房屋征收活動中撥付補償資金的實際做法，容易引起被征收人的合理質疑，希望任城區政府在以后的工作中加以注意。

四、關于征收補償方案是否合理合法的問題。在國有土地上房屋征收與補償過程中，征收補償方案是市、縣級人民法院作出房屋補償決定的重要依據。但征收補償方案并非針對單個權利主體，而是針對所有被征收人作出的征收補償標準和方式。對單個權利主體的權益產生實質影響的是其后作出的房屋征收補償決定，并且在被征收人對房屋征收補償決定依法提起行政訴訟，人民法院審查房屋征收補償決定時，也將一并對征收補償方案的合法性進行審查。換言之，征收補償方案的效力已被房屋征收補償決定所吸收，被征收人完全可以通過起訴房屋征收補償決定維護自身合法權益。本案審查重點在于征收決定的合法性，對于征收補償方案一般僅作形式意義上的審查。根據原審法院查明的事實，涉案征收補償方案系依據征補條例、《山東省國有土地上房屋征收與補償條例》以及《濟寧市國有土地上房屋征收與補償辦法》制定，包括征收補償方式、住宅房屋貨幣補償及產權調換、搬遷費、獎勵辦法等內容。任城區政府在被訴征收決定作出之前，已就征收補償方案廣泛征求意見并將根據公眾意見修改的情況及時予以公布，此后在被訴征收決定中一并對補償方案進行公示，符合征補條例之規定。宋德娥如認為其征收利益受損，可在此后的房屋征收補償或賠償程序中依法尋求權利救濟。

綜上，再審申請人宋德娥的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人宋德娥的再審申請。

審 判 長　耿寶建

審 判 員　李智明

審 判 員　楊科雄

二〇一九年三月十四日

法官助理　李秀麗

書 記 員　耿丹陽