最高法院判例：行政協(xié)議的要素——李權會訴徐州市鼓樓區(qū)琵琶街道辦事處拆遷補償協(xié)議案

【裁判要旨】

行政協(xié)議一般包括以下要素：（1）協(xié)議有一方當事人必須是行政主體；（2）該行政主體行使的是行政職權；（3）協(xié)議目的是為實現(xiàn)社會公共利益或者行政管理目標；（4）協(xié)議的主要內容約定的是行政法上的權利義務關系。

人民法院審查行政機關是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申3123號

再審申請人（一審被告、二審上訴人）：徐州市鼓樓區(qū)琵琶街道辦事處。住所地：江蘇省徐州市鼓樓區(qū)紅星路1號。

法定代表人：毛艷軍，主任。

委托訴訟代理人：孫毅、孟濱，江蘇忠清律師事務所律師。

被申請人（一審原告、二審被上訴人）：李權會，男，1969年4月18日出生，漢族，住江蘇省徐州市鼓樓區(qū)。

一審被告：徐州市鼓樓區(qū)人民政府。住所地：江蘇省徐州市中山北路253號。

法定代表人：羅德清，區(qū)長。

李權會訴徐州市鼓樓區(qū)人民政府（以下簡稱鼓樓區(qū)政府）、徐州市鼓樓區(qū)琵琶街道辦事處（以下簡稱琵琶街道辦）要求繼續(xù)履行拆遷補償協(xié)議一案，江蘇省徐州市中級人民法院于2016年8月5日作出（2015）徐行初字第00214號行政判決。琵琶街道辦不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2018年2月7日作出（2016）蘇行終1271號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。琵琶街道辦仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員白雅麗擔任審判長并主審、審判員耿寶建、王曉濱參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結。

琵琶街道辦申請再審，請求撤銷一、二審判決，支持其訴訟請求。主要理由為：1．本案所涉糾紛不屬于行政訴訟的受案范圍，應當屬于民法調整范疇；2．原審法院將編號為1-6-2、1-6-6與不相連的編號為1-6號房屋建筑面積合并計入宅基地面積系認定事實不清；3．按照雙方簽訂的協(xié)議，李權會應當領取1479485.75元的補償款，并取得價值462000元房屋一套。再審申請人已經按照協(xié)議履行了安置補償職責，李權會也實際足額領取了相關補償，故再審申請人不應再向李權會支付任何款項。

本院認為：一、關于本案所涉糾紛是否應納入行政訴訟受案范圍。《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款規(guī)定：”人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的?！北景敢?、二審審理期間有效的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條第一款規(guī)定：”行政機關為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議?！币虼?，行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權；三是協(xié)議目的是為實現(xiàn)社會公共利益或者行政管理目標；四是協(xié)議的主要內容約定的是行政法上的權利義務關系。依據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條第三款規(guī)定：”市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關?！北景钢校媒值擂k作為鼓樓區(qū)政府的派出機關，屬于能夠獨立承擔法律責任的行政主體，其依據(jù)《徐州市征用集體土地房屋管理辦法》及徐政發(fā)（2011）［60］號文件、徐建發(fā)（2005）13號文件等規(guī)定，與李權會簽訂《拆遷補償協(xié)議（貨幣補償）》《補充協(xié)議書》，上述協(xié)議中均明確載明訂立協(xié)議的目的系因徐州市重點工程丁萬河綜合整治項目需要，顯然簽訂協(xié)議的目的是為了社會公共利益需要，而非琵琶街道辦以及鼓樓區(qū)政府自身的法人利益。因此，琵琶街道辦為了實現(xiàn)公共利益，行使公權力而與公民簽訂的協(xié)議并非一般意義上平等主體之間簽訂的民事協(xié)議，而是具有明顯公共管理色彩的行政協(xié)議，一審法院將涉案糾紛納入行政訴訟范圍并無不當。

二、關于琵琶街道辦是否應當依照其承諾繼續(xù)履行安置補償義務。琵琶街道辦在向李權會出具的《丁萬河拆遷承諾書》中明確記載”如果在北三環(huán)路拆遷安置時，安置政策高于丁萬河拆遷安置政策，補償標準按北三環(huán)拆遷安置政策執(zhí)行?！币虼?，琵琶街道辦作為涉案土地房屋拆遷、協(xié)商的具體實施機關，其與李權會所簽訂的拆遷安置補償協(xié)議及承諾書均應當具有公信力和既定力。同時，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十四條規(guī)定：”人民法院審查行政機關是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范?！?/span>人民法院在審查行政機關是否依法履行行政協(xié)議時，在不違背行政法律規(guī)范的同時，亦應當適用民事法律規(guī)范進行審查。本案中，在琵琶街道辦無證據(jù)證明該承諾存在《中華人民共和國合同法》第五十四條所規(guī)定的重大誤解或違背一方真實意思表示等合同可撤銷情形，抑或存在《中華人民共和國合同法》第五十二條所規(guī)定的損害國家利益、社會公共利益等可構成合同無效的情形，其所簽訂的拆遷安置補償協(xié)議及承諾書即真實有效。琵琶街道辦應按照承諾書內容繼續(xù)履行安置補償義務。

三、關于涉案房屋面積認定及補償問題。根據(jù)琵琶街道辦于2016年2月17日向徐州市中級人民法院出具的報告中明確，李權會房屋合法面積為572.43㎡，其中征收編號1-6的房屋認定合法面積386.43㎡，征收編號1-6-2的房屋認定合法面積186㎡。因此，琵琶街道辦一審已自認涉案房屋合法的情形下，現(xiàn)又主張涉案房屋因未經用地審批、規(guī)劃許可、建設許可等法定程序系違法建筑，本院不予支持。綜上，一、二審法院在詳細計算并說明計算依據(jù)的基礎上，確定琵琶街道辦還應當向李權會支付1124738.16元具有事實根據(jù)，應予認可。

綜上，琵琶街道辦的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人徐州市鼓樓區(qū)琵琶街道辦事處的再審申請。

審 判 長　白雅麗

審 判 員　耿寶建

審 判 員　王曉濱

二〇一八年十月三十一日

法官助理　沈　堃

書 記 員　甫　明