最高法院判例：經復議案件的審查對象和起訴期限——周家華訴海安縣政府、南通市政府房屋征收補償決定及行政復議決定案

【裁判要旨】

1.經復議案件的審查對象

根據《行政訴訟法》第二十六條第二款，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七條、第九條、第十條的規定，現行行政訴訟制度對經過復議維持的案件，人民法院司法審查的對象或者說訴訟標的既包括原行政行為，也包括復議決定，人民法院必須對原行政行為和復議決定的合法性均進行評價，而不能僅審查原行政行為或者復議決定。且原告在提起訴訟后，人民法院對訴訟標的的審查，并不完全受原告起訴狀的限制，原告也無權僅針對原行政行為或者復議決定提起訴訟；原告漏列原行政機關或者復議機關的，經釋明拒絕變更的，人民法院可以依職權追加漏列的機關為被告。易言之，無論原告起訴狀中如何列舉被告和表述訴訟請求，作出原行政行為的行政機關和復議機關是法定的共同被告，原行政行為和復議決定均屬于行政案件的審查對象。原告不能通過僅起訴原行政行為，而排除人民法院對復議決定一并審查。

2.經復議案件的起訴期限

修改前的《行政訴訟法》第三十八條第二款規定，申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。由于修改前的行政訴訟法并未設立復議機關復議維持做共同被告的制度，因此此條所規定的提起訴訟，顯然只能是針對被維持的原行政行為或者改變了原行政行為的復議決定提起的訴訟。從此條立法意旨來看，已經將行政復議作為行政爭議解決的一個特定渠道，并就行政復議與行政訴訟的銜接作了規定，也將經過復議的案件的起訴期限，從一般的三個月等規定縮減為十五日。由此可見行政訴訟立法時，已經對經過復議的行政行為的起訴期限作了特別規定，并排除了一般起訴期限規定的適用。而在行政訴訟法修改過程中，上述立法宗旨仍得以延續，相關條文表述并未作修改。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條規定，公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。由于復議機關維持做共同被告制度的引入，此處的提起訴訟可分為兩類：一類是復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告，另一類是復議機關改變原行政行為的，復議機關是單獨被告；但是在十五日的起訴期限適用范圍上，從歷史和文意解釋等方法來看，仍然是以十五日的特殊規定取代了關于起訴期限的一般規定，亦即經過復議的案件，在起訴期限問題上并無適用行政訴訟法所規定的六個月一般期限的情形。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申2620號

再審申請人(一審原告、二審上訴人)：周家華，男，漢族，住江蘇省海安縣。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：海安縣人民政府。住所地：江蘇省海安縣海安鎮長江中路***號。

法定代表人：顧國標，縣長。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：南通市人民政府。住所地：江蘇省南通市世紀大道*號。

法定代表人：韓立明，市長。

再審申請人周家華訴被申請人海安縣人民政府（以下簡稱海安縣政府）、南通市人民政府（以下簡稱南通市政府）房屋征收補償決定及行政復議決定一案，江蘇省南通市中級人民法院于2016年6月6日作出（2015）通中行初字第00285號行政裁定，駁回周家華的起訴。周家華不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2016年8月30日作出（2016）蘇行終864號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。周家華仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員白雅麗擔任審判長并主審、審判員耿寶建、汪軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

一、二審法院查明：2015年6月5日，海安縣政府對周家華作出海政征補字[2015]1號《房屋征收補償決定書》（以下簡稱1號征收補償決定）。周家華收到該征收補償決定后不服，于2015年8月2日向南通市政府郵寄行政復議申請。2015年10月8日，南通市政府作出通政復決[2015]273號《行政復議決定書》（以下簡稱273號行政復議決定），決定維持海安縣政府作出的1號征收補償決定。周家華于2015年10月12日收到該復議決定后仍不服，于2015年12月3日提起本案訴訟，請求撤銷海安縣政府作出的1號征收補償決定。

一審法院認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條、第四十五條、第二十六條第二款之規定，周家華不服海安縣政府作出的1號征收補償決定，向南通市政府申請復議，南通市政府作出維持該征收補償決定的273號行政復議決定后，周家華不服，則應在收到復議決定之日起15日內以海安縣政府和南通市政府為共同被告，向人民法院提起訴訟。周家華于2015年10月12日收到273號行政復議決定，直至2015年12月3日才提起本案訴訟，已經超過了15日的起訴期限且無正當理由。一審法院依照《最高人民法院關于適用<</span>中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第二項之規定，裁定駁回周家華的起訴。

二審法院以同樣的事實和理由，裁定駁回周家華的上訴，維持一審裁定。

周家華向本院申請再審，請求撤銷一、二審裁定，確認1號征收補償決定無效并予以撤銷。其申請再審的事實與理由為：1.一、二審適用法律錯誤，再審申請人是對海安縣政府作出的1號征收補償決定不服提起訴訟，非對行政復議不服，并未超過《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定的起訴期限。2.海安縣政府作出的1號征收補償決定所依據的評估報告違反法律規定，二審法院沒有確認違法并撤銷。

本院認為：

一、關于本案的訴訟標的確定問題

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款規定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七條明確規定，原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。該司法解釋第九條和第十條則進一步明確規定，復議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議程序的合法性；人民法院對原行政行為作出判決的同時，應當對復議決定一并作出相應判決。因此，根據上述相關條文的規定，現行行政訴訟制度對經過復議維持的案件，人民法院司法審查的對象或者說訴訟標的既包括原行政行為，也包括復議決定，人民法院必須對原行政行為和復議決定的合法性均進行評價，而不能僅審查原行政行為或者復議決定。且原告在提起訴訟后，人民法院對訴訟標的的審查，并不完全受原告起訴狀的限制，原告也無權僅針對原行政行為或者復議決定提起訴訟；原告漏列原行政機關或者復議機關的，經釋明拒絕變更的，人民法院可以依職權追加漏列的機關為被告。易言之，無論原告起訴狀中如何列舉被告和表述訴訟請求，作出原行政行為的行政機關和復議機關是法定的共同被告，原行政行為和復議決定均屬于行政案件的審查對象。原告不能通過僅起訴原行政行為，而排除人民法院對復議決定一并審查。本案周家華提出其是對海安縣政府1號征收補償決定不服提起訴訟，非對南通市政府273號行政復議決定不服，該主張不能成立。

二、關于經復議的案件是否適用六個月起訴期限的問題

修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。由于修改前的行政訴訟法并未設立復議機關復議維持做共同被告的制度，因此此條所規定的提起訴訟，顯然只能是針對被維持的原行政行為或者改變了原行政行為的復議決定提起的訴訟。從此條立法意旨來看，已經將行政復議作為行政爭議解決的一個特定渠道，并就行政復議與行政訴訟的銜接作了規定，也將經過復議的案件的起訴期限，從一般的三個月等規定縮減為十五日。由此可見行政訴訟立法時，已經對經過復議的行政行為的起訴期限作了特別規定，并排除了一般起訴期限規定的適用。而在行政訴訟法修改過程中，上述立法宗旨仍得以延續，相關條文表述并未作修改。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條規定，公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。由于復議機關維持做共同被告制度的引入，此處的提起訴訟可分為兩類：一類是復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告，另一類是復議機關改變原行政行為的，復議機關是單獨被告；但是在十五日的起訴期限適用范圍上，從歷史和文意解釋等方法來看，仍然是以十五日的特殊規定取代了關于起訴期限的一般規定，亦即經過復議的案件，在起訴期限問題上并無適用行政訴訟法所規定的六個月一般期限的情形。本案中周家華于2015年10月12日收到南通市政府作出的273號行政復議決定，該決定也明確告知“如不服本決定，可自收到本決定書之日起十五日內向人民法院提起行政訴訟”，因此，周家華于2015年12月3日提起本案訴訟，顯然超過了法定的十五日起訴期限。且本案不屬于未經復議程序直接起訴原行政行為的情況，因此不適用《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款關于六個月起訴期限的規定。

綜上，一、二審法院依據《最高人民法院關于適用<</span>中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第二項有關超過法定起訴期限且無正當理由的，已經立案的，應當裁定駁回起訴的規定，分別駁回周家華的起訴和上訴，符合法律規定。周家華的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人周家華的再審申請。

審 判 長　白雅麗

審 判 員　耿寶建

審 判 員　汪　軍

二〇一七年六月二十八日

法官助理　陸　陽

書 記 員　周志興