最高法院判例：請求履行征收補償職責的裁判——張富揚訴渾南區政府履行征收補償職責案

【裁判要旨】

被征收人訴請人民法院判令行政機關履行征收補償職責，其實質訴求是請求依法判令相應的補償方式、補償數額。這一訴求涉及的是課予義務訴訟和一般給付訴訟的關系問題。《行政訴訟法》第七十二條規定：“人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。”根據這一規定，人民法院經過審理認為行政機關應當作出相應的行政行為而不作出的，人民法院應當判決行政機關作出行政行為。因行政機關沒有依法作出征收補償決定，存在違法之處，人民法院可以判決其作出補償決定。這一判決方式屬于“答復判決”，法院并不對當事人的實體權益作出裁判，而是交由行政機關自行作出行政處理。但是，對于當事人而言，重要的訴求是獲得相應的補償權益，人民法院應當關注當事人的實質訴求。《行政訴訟法》第七十三條規定，人民法院經過審理，查明被告依法負有給付義務的，判決被告履行給付義務。根據這一規定，在依法查明事實的情況下，人民法院可以直接針對當事人的實質訴求，即獲得補償權益的訴求作出裁判。在課予義務訴訟和一般給付訴訟的關系上，如果人民法院對于當事人的損失能夠查清，相關補償方式和數額依據比較明確，人民法院應當作出切合當事人訴求的一般給付判決，以便盡快穩定行政法律關系，盡快實現案結事了。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2019）最高法行申1240號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張富揚，男，1959年1月2日出生，漢族，住遼寧省沈陽市和平區。

委托訴訟代理人：楊秀楓，遼寧同澤律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審上訴人）：遼寧省沈陽市渾南區人民政府。住所地：遼寧省沈陽市渾南區世紀路**號。

法定代表人：王心宇，該區人民政府區長。

再審申請人張富揚因訴遼寧省沈陽市渾南區人民政府（以下簡稱渾南區政府）履行征收補償職責一案，不服遼寧省高級人民法院（2018）遼行終407號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員梁鳳云、審判員張艷、審判員宋春雨參加的合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

張富揚以渾南區政府房屋征收補償存在嚴重違規違紀行為及時效問題，房屋補償方案中沒有裝修費，未補償其過渡期安置費為由，向沈陽市中級人民法院提起本案行政訴訟，請求判決渾南區政府依法履行房屋征收補償職責。

一審法院查明：張富揚系遼寧省沈陽市渾南新區長白街212號321室房屋所有權人，房屋建筑面積81.03平方米。2013年6月5日，沈陽市東陵區（渾南新區）人民政府（現渾南區政府）發布沈東（渾南）現商政征字（2013）第（011）號《房屋征收決定》，對張富揚房屋所在區域進行征收，并確定沈陽市東陵區（渾南新區）房屋征收管理辦公室（4）具體負責組織實施征收范圍內的房屋征收與補償工作。在征收過程中，2013年5月22日，沈陽市東陵區（渾南新區）房屋征收管理辦公室（4）發布了《果園新村居民住宅及地上附屬物征收補償安置實施方案》，后該辦公室委托深圳市新峰土地房地產評估有限責任公司沈陽分公司對張富揚房屋進行了評估，2014年2月28日，新峰評估公司作出深新評字（2014）SY-D101、102號房地產估價報告，評估結論為6970元/平方米。后沈陽市東陵區（渾南新區）房屋征收管理辦公室（4）根據《果園新村居民住宅及地上附屬物征收補償安置實施方案》及評估報告，為張富揚核定房屋補償款、臨時過渡費、搬遷補助費、獎勵費、煤氣管網費共計781146.95元，后雙方協商不成，未達成補償協議，張富揚遂提起本案訴訟。

另查明，訴爭房屋所在地塊目前已征收拆遷完畢，張富揚于2014年11月搬離房屋。在果園新村征收范圍內共有被征收人170戶，其中155戶已按照《果園新村居民住宅及地上附屬物征收補償安置實施方案》規定的標準簽訂了征收補償協議并領取了補償款，另有包含張富揚在內的15戶未簽訂征收補償協議。

一審法院認為：根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條的規定，渾南區政府具有對征收國有土地上房屋予以補償的法定職責。本案中，因張富揚在征收過程中并未與征收部門達成補償安置協議，渾南區政府亦未對張富揚作出房屋征收補償決定，故渾南區政府應當對張富揚被征收的房屋予以補償。

1、關于房屋的補償問題。本案中，渾南區政府2013年6月5日發布征收決定后，積極組織實施了征收補償安置工作，但因張富揚對房屋補償價格及其他補償事項不予認可，故未能及時簽訂補償安置協議。該院認為，征收部門組織實施征收過程中，在既沒有生效判決確認渾南區政府征收行為違法，也沒有證據證明渾南區政府怠于履行征收補償職責的情況下，因被征收人與征收部門就補償問題協商、訴訟期間，隨著房地產市場價格上漲而導致被征收房屋市場價格提高的后果不能歸咎于渾南區政府，渾南區政府應當按照開展征收補償工作時即2014年時的房屋價格對張富揚予以補償。且訴爭房屋目前已被拆除，張富揚主張應當按照2017年的房屋市場價格予以補償的請求，法院不予支持。

關于裝修費用，根據渾南區政府提供的深新評字（2014）SY-D101評估報告中《估價的假設和報告使用的限制條件》部分，第三項“估價中沒有考慮的因素和特殊處理”第2點說明：“本次評估價格已包括室內簡單裝修，即包含防盜門、鋁合金或塑鋼窗、普通地板、廚房衛生間普通墻磚、地磚等設施價格”，可見評估價格中已經包含了簡單裝修的價值，同時張富揚亦未提供證據證明其房屋屬于精裝修，故對于其主張應當按照1300元/平方米的標準補償裝修費用的主張，法院不予支持。

綜上，根據渾南區政府提供的證據可以證明征收部門積極組織實施了征收補償工作，對被征收房屋進行了評估，一審法院認為該評估價格基本合理符合當時當地同類房屋的市場價格，渾南區政府應當依據該評估報告及該地塊的征收補償安置方案對張富揚的房屋予以補償，應支付張富揚房屋補償款6970元/平方米×1.3（上浮30％）×81.03平方米＝734212.83元。

2、關于其他補償事項的問題。按照《果園新村居民住宅及地上附屬物征收補償安置實施方案》規定，結合渾南區政府為張富揚制作的房屋征收補償明細表，渾南區政府應支付張富揚搬遷補助費800元、煤氣管網費1600元。關于獎勵費用，根據補償方案規定給予獎勵費需以簽約為前提、本案中張富揚未在簽約期限內簽約，但考慮到張富揚已于2014年11月搬離、房屋目前已被拆除，且渾南區政府在庭審中表示張富揚的補償包含獎勵費，標準為每平方米500元，本著充分保障被征收人合法權益，實質化解行政爭議的原則，該院酌定渾南區政府應按照補償方案規定標準給予張富揚獎勵費，即81.03平方米×500元/平方米＝40515元。上述款項合計42915元。

對于上述一、二項補償款，屬于張富揚在征收時應當一次性獲得的補償款，渾南區政府應支付從張富揚搬離房屋之日即2014年11月1日起至該款項實際給付之日止的利息，標準按照中國人民銀行同期同類存款利息計算。

3、關于臨時安置補助費的問題。雖然張富揚第三項訴訟請求為要求渾南區政府賠償臨時安置補助費，但該部分費用屬于補償范圍，應在本案中一并予以處理，渾南區政府認為該部分請求不屬于本案審理范圍的主張不能成立。按照《果園新村居民住宅及地上附屬物征收補償安置實施方案》第四項第2目規定：“臨時安置補助費按沈政辦發（2010）98號文件規定，臨時安置補助費助費18元／平方米，按被征收房屋證載面積計算，每戶每月最低600元，最高1000元，選擇實物安置的一次性支付24個月；選擇貨幣補償的，一次性支付4個月臨時安置費補助費。”本案中，雙方在征收過程中并未就補償安置方式達成一致，渾南區政府亦未給張富揚提供的此期間的臨時住房或給付臨時安置費用，渾南區政府應當給付張富揚過渡期間的安置補助費，該院認為補償方案所規定的1000元/月的標準適當，應按此標準執行。故渾南區政府應當補償張富揚自搬離房屋之日起（2014年11月）至實際給付之日止期間的臨時安置補助費。據此，一審法院判決渾南區政府補償張富揚房屋補償款734212.83元，并支付利息（以734212.83元為本金，自2014年11月1日起至本判決實際給付之日止，按照中國人民銀行同期同類存款利率計算）;補償張富揚搬遷補助費、煤氣管網費、獎勵費合計42915元，并支付利息（以42915元為本金，自2014年11月1日起至本判決實際給付之日止，按照中國人民銀行同期同類存款利率計算）;補償張富揚臨時安置補助費，自2014年11月起至實際給付之日止，標準為1000元/月。

張富揚與渾南區政府均不服，均向遼寧省高級人民法院提出上訴。二審法院經審理查明的事實與一審一致。二審以與一審基本相同的理由，判決駁回上訴，維持原判。

張富揚不服，向本院申請再審稱：渾南區政府房屋征收部門委托深圳市新峰土地房地產評估有限責任公司沈陽分公司于2014年2月28日作出的評估報告違反法定程序，結論不合理，不能作為補償依據，渾南區政府應以實際履行補償職責時的房屋價值確定征收補償數額。其房屋裝修價值應當重新評估確定，過渡期補償亦應當參考物價上漲水平作相應上浮。請求撤銷二審判決，依法提審或指令再審。

本院經審查認為：根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一款之規定：“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。”渾南區政府依法具有對涉案被征收房屋予以補償的法定職責，一、二審認定渾南區政府為本案適格被告正確。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條第一款之規定：“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。”在張富揚未與征收部門達成補償安置協議的情況下，渾南區政府依法負有按照征收補償方案作出補償決定并在房屋征收范圍內予以公告的法定職責。本案中，渾南區政府未對張富揚作出房屋征收補償決定的行為不符合上述條例的規定，一、二審法院關于“渾南區政府未對張富揚作出房屋征收補償決定，故應對張富揚被征收的房屋予以補償”的理由欠妥，本院予以指正。

本案中，張富揚訴請人民法院判令渾南區政府履行征收補償職責，其實質訴求是請求依法判令相應的補償方式、補償數額。這一訴求涉及的是課予義務訴訟和一般給付訴訟的關系問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條規定：“人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。”根據這一規定，人民法院經過審理認為行政機關應當作出相應的行政行為而不作出的，人民法院應當判決行政機關作出行政行為。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條第一款的規定，房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定。本案中，渾南區政府沒有按照前述規定作出決定，存在違法之處，人民法院可以判決其作出補償決定。這一判決方式屬于“答復判決”，法院并不對當事人的實體權益作出裁判，而是交由行政機關自行作出行政處理。但是，對于當事人而言，重要的訴求是獲得相應的補償權益，人民法院應當關注當事人的實質訴求。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十三條規定，人民法院經過審理，查明被告依法負有給付義務的，判決被告履行給付義務。根據這一規定，在依法查明事實的情況下，人民法院可以直接針對當事人的實質訴求，即獲得補償權益的訴求作出裁判。在課予義務訴訟和一般給付訴訟的關系上，如果人民法院對于當事人的損失能夠查清，相關補償方式和數額依據比較明確，人民法院應當作出切合當事人訴求的一般給付判決，以便盡快穩定行政法律關系，盡快實現案結事了。本案中，對于補償的項目、補償的數額，人民法院在查明事實的基礎上，可以對補償權益直接作出判決：（一）關于本案補償項目及數額認定問題。根據一、二審查明的事實，渾南區政府于2013年6月5日發布沈東（渾南）現商政征字（2013）第（011）號《房屋征收決定》后，積極組織實施了征收補償安置工作。涉案房屋征收范圍內170戶被征收人中，155戶已簽訂了征收補償協議并領取補償款。在沒有生效判決確認渾南區政府征收行為違法的情況下，原審法院判決渾南區政府依據該評估報告及該地塊的征收補償安置方案對張富揚予以補償，酌定渾南區政府按照補償方案規定標準給予張富揚拆遷補助費、煤氣管網費、獎勵費，并按照中國人民銀行同期同類存款利息支付張富揚從搬離房屋之日即2014年11月1日起至其房屋被征收時應當一次性獲得的補償款實際給付之日止的利息，充分保障了張富揚的合法權益，無不當之處。（二）關于裝修費用問題。根據原審查明的事實，評估價格中已經包含了簡單裝修的價值。在張富揚未提供證據證明其房屋屬于精裝修的情況下，原審法院未支持張富揚關于應當按照1300元/平方米的標準補償裝修費用的主張，并無不當。（三）關于臨時安置補助費問題。臨時安置補償費用依法屬于補償范圍。因張富揚與渾南區政府未就補償安置方式達成一致，渾南區政府亦未提供在房屋征收期間中的臨時住房或臨時安置費用，原審法院依照《果園新村居民住宅及地上附屬物征收補償安置實施方案》的規定，按照規定最高標準即1000元／月判決渾南區政府給付張富揚自搬離房屋之日起即2014年11月至實際給付之日期間的臨時安置補助費，亦充分考慮了張富揚的合法權益，亦無不當。據此，原審判決結論并無不當。

綜上，張富揚的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人張富揚的再審申請。

審判長　梁鳳云

審判員　張　艷

審判員　宋春雨

二〇一九年二月二十八日

法官助理　任必恒

書記員　戰　成