拆除違法建筑過程中的侵權認定以及賠償標準

【裁判要旨】

　　原告未經規劃管理部門許可，擅自搭建的建筑物、構筑物雖被認定為違法建筑，但原告對該建筑物、搭建物的建筑材料享有所有權。被告強制拆除違法建筑后，將拆下的部分建筑材料運離現場并作處理，缺乏法律依據，屬違法的事實行為，應承擔行政賠償責任。

【案  情】

　　原告上海彭浦電器開關廠

　　被告上海市閘北區人民政府

　　原上海市閘北區規劃局（以下簡稱閘北區規劃局）于2009年2月18日作出閘規查（2009）第（011）號限期拆除違法建筑決定，認定原告上海彭浦電器開關廠（以下簡稱彭浦廠）未辦理建設工程規劃許可證，擅自在本市彭浦路4號廠區1號、2號、3號房樓頂搭建580平方米建筑、搭建地面棚300平方米，根據《上海市城市規劃條例》第五十九條第一款規定，上述建設行為屬違法建設。故限原告于同年3月5日前自行拆除上述違法建筑。因原告彭浦廠未在規定的期限內自行拆除違法建筑，被告上海市閘北區人民政府（以下簡稱閘北區政府）遂根據原閘北區規劃局的申請，于2009年3月23日向原告發布拆除違法建筑的通告，并于2009年7月28日組織相關部門對原告廠區內的違法建筑實施了強制拆除。執行強制拆除的人員將從地面棚上拆下的部分彩鋼板運離現場。

　　原告彭浦廠訴稱：2009年7月28日，被告閘北區政府對原告廠區內1、2、3號房樓頂建筑、地面棚、自行車雨棚等實施了強制拆除，并將拆下的彩鋼板等建筑材料運走，還拿走了原告的十余只電表。而依據我國《物權法》等相關法律規定，即使原告廠內的部分建筑物被確認為違法建筑，原告對該部分建筑物的建筑材料仍享有所有權，且作為被告強制拆除依據的閘規查（2009）第（011）號限期拆除違法建筑決定，也沒有沒收原告彩鋼板等建筑材料的內容。故向法院起訴，請求：1、確認被告在2009年7月28日對原告執法中侵占原告彩鋼板、電表等物品的行為違法；2、判令被告返還原告彩鋼板、電表等物品。

　　被告閘北區政府辯稱：因原告未在閘北區規劃局閘規查（2009）第（011）號限期拆除違法建筑決定規定的期限內，自行拆除違法建筑，閘北區政府依法組織相關部門實施強制拆除。當時，執法人員運離現場的是拆下的建筑垃圾，沒有侵占原告訴請返還的財物。原告在沒有向被告提出賠償申請的前提下，直接向法院提起訴訟，不符合法律規定。

　　經庭審質證，被告認為除將拆除下的彩鋼板作為建筑垃圾運走外，其沒有侵占原告主張的電表等財物。原告則強調，拆下的彩鋼板等物品有使用價值，原告對這些財物享有權利。被告實施強制拆除后，原告曾多次向被告及上海市人民政府信訪辦提出書面請求，要求返還財物，但沒有收到任何答復。

【審  判】

　　一審法院經審理后認為，因原告未在原閘北區規劃局閘規查（2009）第（011）號限期拆除違法建筑決定規定的期限內，自行拆除違法建筑，閘北區政府根據該局的申請，依法組織相關部門實施強制拆除，該強制拆遷行為是對限期拆除違法建筑決定的執行行為，并沒有設定原告新的權利和義務。原告在本市彭浦路4號廠區1號、2號、3號房樓頂搭建的建筑物及在地面空間搭建的地面棚，雖已被上述限期拆除決定認定為違法建筑，但原告認為其對被拆除建筑物、搭建物的建筑材料享有權利的主張，能夠成立。被告實施強制拆除后，原告曾多次向被告及上海市人民政府信訪辦提出書面請求，要求返還財物，但沒有收到任何答復。原告現向法院提起本案訴訟，符合法律規定的起訴條件。原告在訴訟中提供的強制拆除現場的DVD光碟，可以證明執行強制拆除的人員將拆下的部分舊彩鋼板運離現場的事實。這部分舊彩鋼板盡管被使用多年，但在原告認為仍有使用價值的情況下，被告的執法人員將其作為建筑垃圾進行處理確有不當，被告應依法予以返還。鑒于舊彩鋼板是被告在強制執行過程中從違法建筑上拆下已被使用多年的建筑材料，被告的強制拆除行為無法保證全部建筑材料整體的完好無損，且被告已將拆除的建筑材料作為建筑垃圾予以處理，客觀上無法返還，故被告應對被執法人員運離執法現場，尚有使用價值部分的彩鋼板等建筑材料酌情折價賠償。至于原告要求確認被告侵占其電表等其他物品的行為違法，并判令被告返還的訴請，因原告未能在訴訟中提供證據證明被告實施了該項事實行為，法院難以支持。據此，根據《中華人民共和國國家賠償法》第四條第（四）項、最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第二十九條的規定，判決確認被告上海市閘北區人民政府在2009年7月28日對原告強制執行中將拆下的彩鋼板等建筑材料運離的行為違法；被告上海市閘北區人民政府應在判決生效之日起十五日內賠償原告上海彭浦電器開關廠建筑材料折價款人民幣5,000元；對原告上海彭浦電器開關廠的其他訴訟請求，不予支持。

一審宣判后，雙方當事人均未提起上訴，一審判決已經發生法律效力。

【評  析】

　　本案的爭議焦點涉及被告閘北區人民政府對原告彭浦電器廠違章建筑實施強制拆除后，將拆下的彩鋼板等建筑材料運離并予以處理這一行為的性質認定。其中折射出的法律問題具有一定典型性和代表性。

　　一、被訴行政行為性質的認定

　　行政主體行使行政職權可能對公民、法人或其他組織造成侵害的行為通常有兩大類，一類是具體行政行為，另一類是行政事實行為。具體行政行為的可訴性及由此產生的行政賠償責任的承擔，《行政訴訟法》有明確的規定。而目前，法學理論界對“行政事實行為”性質的認識莫衷一是，行政訴訟法等法律法規及最高法院的司法解釋也沒有明確出現“行政事實行為”這一概念，僅以“非具體行政行為”“與具體行政行為有關的行為”予以表述。但在司法實踐中，通常將《國家賠償法》第三條第三、四、五項以及第四條第四項所列舉的行為，理解為事實行為。所謂事實行為是指行政主體實施的沒有處分內容和法律約束力的行為。行政事實行為總是在行政主體行使職權過程中發生，且一經發生就表現為一種客觀存在，并表現為對公民、法人或者其他組織合法權益的侵害。沒有實際損害后果的存在，就難以認定事實行為的構成。所以，如果事實行為一旦被確認存在，行政主體則應該承擔相應的行政賠償責任。本案中，原告訴求確認被告侵占其彩鋼板等建筑材料的行為違法。該訴求針對的是在被告執行強制拆除過程中，執法人員將原告認為仍有使用價值的、從違法建筑上拆除下來的舊彩鋼板等建筑材料作為建筑垃圾運離執法現場并予以處理的行為。該行為屬于被告在行政執行過程中實施的事實行為。該行為一經實施即成為事實存在，并致使原告回收利用這部分建筑材料的合法權益受到損害。基于此，法院認定原告所要求確認的行為屬于行政事實行為。

　　二、行政事實行為責任追究的訴訟程序

　　根據《行政訴訟法》的規定，最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）第三條規定，賠償請求人認為行政機關及其工作人員實施了國家賠償法第三條第（三）、（四）、（五）項和第四條第（四）項規定的非具體行政行為的行為侵犯其人身權、財產權并造成損失，賠償義務機關拒不確認致害行為違法，賠償請求人可直接向法院提起行政賠償訴訟。《規定》第二十八條還規定，當事人提起行政訴訟的同時一并提出行政賠償要求，或者因具體行政行為和行使行政職權有關的其他行為侵權造成損害一并提出行政賠償要求的，人民法院應當分別立案，根據具體情況可以合并審理，也可以單獨審理。這里的“行使行政職權有關的其他行為”，就包括行政事實行為。據此，因行政事實行為提起行政賠償訴訟有兩條路徑，即一是受侵害人在先向行政機關提出要求確認事實行為違法請求遭拒絕的情況下，可直接向法院提起行政賠償之訴；二是在提起行政訴訟的同時，一并要求確認行政事實行為違法和行政賠償。司法實踐中，對行政事實行為“先行確認”采取較為寬松的認定方式，通常情況下，只要原告能夠證明曾向相關行政機關提出過要求確認事實行為違法并主張賠償的意思表示，相關行政機關明示拒絕或在合理期限內不予答復，原告就可直接向法院提起訴訟。本案中，被告實施強制拆除后，原告彭浦電器廠曾多次向被告及上海市人民政府信訪辦提出書面請求，要求返還財物，但沒有收到任何答復。原告向法院提起訴訟，符合法律規定的起訴條件。

　　三、行政事實行為造成損害賠償額的確定

　　行政賠償屬于國家賠償的范疇。國家賠償由于賠償產生的原因、賠償主體、賠償范圍、賠償程序等方面與民事侵權賠償截然不同，所以，對行政事實行為造成損害賠償范圍確定和賠償額的計算方式，要注意避免與民事侵權賠償相關內容的混同。行政賠償的范圍限于行政事實行為本身對受害人造成人身、財產損害產生的直接損失。本案中，法院對被告擅自運離并處理的彩鋼板等建筑材料的價值認定，采用了程序與實體相結合的方式。實體上主要考慮了兩大因素，即建筑材料的殘余價值以及其可再利用性。就其殘余價值而言，該部分建筑材料已經使用多年，必然產生折舊，且該建筑材料是違章建筑的拆除物，必然會有合理損耗，這點從原告提供的現場拆除光盤中可以得以印證。就可再利用性而言，該部分材料由于陳舊和損壞較為嚴重，其可利用率相對較低。程序上，采用雙方當事人各自舉證與法院調查相結合的方式，由雙方當事人對相應建筑材料的市場價分別提供證據，在此基礎上，法院也對彩鋼板等建筑材料的價格抽樣調查綜合評估，取其中間狀態，使得價格計算基數在雙方都可以接受的范圍之內。