關于強制拆除起訴期限的起算點問題

裁判要旨】《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。上述規定中“應當知道具體行政行為內容”，是指知道行政行為的主要內容，并非必須知道行政行為的全部細節。

【案號】（2016）最高法行申63號

【案由】沈陽市博鑫木制品廠訴沈陽市沈河區人民政府、沈陽市沈河區國有土地房屋征收管理辦公室強制拆除并行政賠償一案

【案件基本事實】  博鑫廠原坐落于沈陽市沈河區東陵路154巷5組12-3號，該廠由11處有產權產籍房屋擴建而成。2011年3月24日，為建設第十二屆全運會綜合體育館及多功能體育場項目，沈河區政府作出沈河政征決字（2011）第1號《房屋征收決定》，博鑫廠所在的房屋位于征收范圍內。沈河區征收辦與博鑫廠經協商，未達成征收補償協議。2011年5月20日，涉案房屋被強制拆除。博鑫廠當日向公安機關報案，公安機關經調查后于第二天口頭告知博鑫廠，系政府征收強拆行為。博鑫廠負責人金麗萍上訪，請求對其被強制拆除的房屋予以補償。2014年9月26日，沈河區征收辦出具《信訪事項處理意見書》，認為其訴求過高，缺乏政策依據，不予支持。2015年2月1日，博鑫廠向沈陽市中級人民法院提起行政訴訟，請求確認強制拆除房屋行為違法，并賠償損失1000萬元。

沈陽市中級人民法院（2015）沈中行初字第181號行政裁定認為，博鑫廠稱其房屋于2011年5月20日被拆除，四年之后才訴至法院。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定，博鑫廠起訴已經超過六個月法定期限。依照《最高人民法院關于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第三條第一款（二）項之規定，裁定駁回博鑫廠的起訴。博鑫廠上訴。

遼寧省高級人民法院（2015）遼行終字第286號行政裁定認為，根據《最高人民法院關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第四十一條第一款規定，本案博鑫廠房屋于2011年5月20日被拆除，四年后提起本案訴訟，起訴超過2年法定起訴期限，一審裁定駁回起訴并無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

博鑫廠申請再審稱：2011年5月20日，沈河區政府在未事先告知、未評估、未做補償決定、未經法院核準執行的情況下，強制拆除博鑫廠廠房。從2011年5月20日至2014年11月3日，博鑫廠未見到或收到任何行政機關或法院對房屋征收的相關文書，一直不知道誰是強制拆除博鑫廠廠房的實施主體。2014年11月4日，收到沈河區征收辦送達的《信訪事件處理意見書》，博鑫廠才知道是沈河區政府實施的強制拆除行為。博鑫廠于2015年2月1日提起本案訴訟，未超過法定起訴期限。請求依法再審，確認沈河區政府和沈河區征收辦強制拆除行為違法并賠償損失。

沈河區政府答辯稱：1、沈河區政府不是本案適格被告。沈河區征收辦負責組織實施強制拆除工作，沈河區政府未實施強制拆除行為。2、博鑫廠起訴超過法定起訴期限。根據《中華人民共和國和行政訴訟法》第四十六條規定，當事人應當在知道或者應當知道行政行為之日起六個月內提起訴訟，2011年5月20日實施強制拆除，博鑫廠于2015年提起行政訴訟，超過法定起訴期限。

沈河區征收辦答辯稱：沈河區政府作出征收決定，在征收范圍內予以公告，并履行入戶調查、公示征收補償方案、對博鑫廠機器設備進行清查等程序，本案訴爭房屋被鑒定為危房，由答辯人整體拆除。上述事實博鑫廠是明知的。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定，博鑫廠超過六個月的法定起訴期限提起訴訟，一、二審裁定駁回其起訴并無不當。

本院經審查認為，博鑫廠在廠房被強制拆除后即應當知道被訴強制拆除行為的主要內容，至2015年提起訴訟，超過2年法定起訴期限。一、二審裁定駁回博鑫廠起訴并無不當。

一、關于起訴期限的起算點問題

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。上述規定中“應當知道具體行政行為內容”，是指知道行政行為的主要內容，并非必須知道行政行為的全部細節。本案中，博鑫廠廠房于2011年5月20日被強制拆除，強制拆除前沈河區征收辦與之協商補償事宜，強制拆除后，公安機關明確告知其系政府強制拆除行為，作為一個正常的理智的人，至遲在房屋被強制拆除的第二天應當知道其房屋系被相關征收部門予以強制拆除。博鑫廠至2015年2月1日提起本案訴訟，顯然已經超過2年的法定起訴期限。博鑫廠主張，至2014年11月4日收到沈河區征收辦送達的《信訪事件處理意見書》才知道強制拆除行為的實施主體，起訴期限應當從該日起算，理由不能成立。在公安機關已經明確告知其系房屋征收強拆時，博鑫廠就應當知道強制拆除行為系房屋征收相關行政機關實施的行政行為，完全有條件對沈河區政府、沈河區征收辦提起本案行政訴訟。但是，博鑫廠不依法及時行使訴權，而是通過上訪解決相關爭議，屬于自我放棄訴權的行為。博鑫廠該項申請再審理由不能成立。

二、關于六個月起訴期限的適用問題

2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥的決定》自2015年5月1日起施行。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。”《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外?！北驹赫J為，上述司法解釋第四十一條第一款關于從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不超過2年的起訴期限規定，與修改后的行政訴訟法第四十六條第一款關于從知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月提起訴訟的起訴期限的規定相抵觸。根據《最高人民法院關于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第二十六條關于“2015年5月1日前起訴期限尚未屆滿的，適用修改后的行政訴訟法關于起訴期限的規定”的規定，當事人在修改后的行政訴訟法實施之后對新法實施之前的行政行為提起訴訟的，應當在法定2年內的剩余期限內提起訴訟，但是自修改后的行政訴訟法實施之日起最長不得超過六個月；當事人在修改后的行政訴訟法實施之前提起行政訴訟的，應當適用修改前的行政訴訟法及其司法解釋有關起訴期限的規定，即：在未告知訴權和起訴期限的情況下，仍應當適用最長不超過2年的起訴期限。博鑫廠于2015年2月1日提起本案之訴，修改后的行政訴訟法尚未實施，應當適用修改前的行政訴訟法及其司法解釋有關2年起訴期限的規定。一審裁定適用修改后的行政訴訟法第四十六條第一款規定，屬適用法律錯誤，二審予以糾正是正確的。博鑫廠認為二審裁定適用《最高人民法院關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》屬適用法律錯誤，理由不能成立，本院不予支持。

三、關于行政爭議的實質解決問題

應當指出的是，《國有土地上房屋征收與補償條例》于2011年1月21日公布實施，其中一個重要的變化就是廢止了行政強制拆遷。依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條的規定，被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。沈河區政府在既未作出補償決定、也未向人民法院申請強制執行的情況下，實施行政強制拆遷行為，嚴重違反上述行政法規的規定。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條的規定，房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照征收補償條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。沈河區征收辦在征收補償方案確定的簽約期限內未與博鑫廠達成補償協議，應當依照上述規定報請沈河區政府及時作出補償決定，以解決被征收人的安置補償問題。沈河區政府、沈河區征收辦至今仍未對涉案房屋作出征收補償決定，違背了法律規定的保障被征收人合法權益的根本宗旨。沈河區政府應當根據征收補償條例的規定，盡快對涉案房屋作出補償決定，實質解決本案行政爭議。

綜上，博鑫廠的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（一）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：駁回博鑫廠的再審申請。