因公共利益收回國有土地使用權應按市場評估價予以補償

裁判要旨】行政機關根據土地管理法第五十八條第一款第（一）項、第（二）項規定，依法收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當按照作出收回土地使用權決定時的市場評估價給予補償。因行政補償決定違法造成逾期支付補償款的，人民法院可以根據當事人的實際損失等情況，判決行政機關承擔逾期支付補償款期間的同期銀行利息損失。■案號一審：（2008）海南行初字第69號 二審：（2008）瓊行終字第159號 提審：（2011）行監字第91號再審：（2012）行提字第26號

　 【案情】

原告：定安城東建筑裝修工程公司（以下簡稱城東公司）。

　  被告：海南省定安縣人民政府（以下簡稱縣政府）。

　  第三人：中國農業銀行定安支行（以下簡稱定安支行）。

　  1994年9月10日，定安縣建設委員會（以下簡稱縣建委）就定城人民北路東橫街排水和路面建設工程與城東公司簽訂工程承包合同。后因縣建委拖欠城東公司工程款80.472萬元，縣政府同意在該縣塔嶺工業開發區劃出10畝土地作為補償。1995年10月27日，縣政府根據城東公司遞交的《關于給人民北路東橫街續建工程重新調整補償用地問題的請示》，作出定府函[1995]117號《關于重新調整城東建筑裝修工程公司補償用地的批復》，決定在見龍路旁以每畝8萬元的價格重新調整10畝土地給城東公司。同年12月8日，定安縣土地管理局（以下簡稱縣土地局）給城東公司頒發第14號建設用地規劃許可證。同月27日，縣政府作出定府[1995]299號《關于出讓國有土地使用權給定安城東建筑裝修工程公司的決定》，將位于塔嶺開發區東北側的6706平方米土地，以總價款80.472萬元，出讓給城東公司作為建設用地。隨后城東公司與縣土地局簽訂國有土地使用權出讓合同。1995年12月28日，城東公司就出讓所得6706平方米土地申請登記發證，但其填報申請土地登記時未寫明土地用途，縣土地局在審核過程中亦未在地籍調查表、土地登記審批表等文書上載明土地用途。1996年1月22日，縣政府根據城東公司的申請和縣土地局的審核，在城東公司繳納土地登記費后，給該公司頒發了定安國用（96）字第6號國有土地使用證（以下簡稱第6號國土證）。此后，城東公司在該宗土地上開辦了水泥預制廠。2001年11月9日，城東公司以該宗土地作為抵押物向定安支行貸款，并在定安縣建設與國土環境資源局（原縣土地局）辦理抵押登記。2004年1月4日，縣政府以城東公司土地閑置為由，在《海南日報》發布公告，擬無償收回城東公司第6號國土證項下的土地使用權，但縣政府并未實施無償收地行為。2007年11月5日，縣政府為落實塔嶺規劃新區城市規劃用地的需要，作出定府[2007]112號《關于有償收回國有土地使用權的通知》（以下簡稱112號通知），決定按原登記成本價80.6072萬元有償收回城東公司第6號國土證項下的土地使用權，并于11月8日送達城東公司。同年12月6日，縣建設局（原定安縣建設與國土環境資源局拆分為建設局、國土環境資源局）以海南省政府2007年1月27日已批準將城東公司受讓的6706平方米綜合公建用地調整為行政辦公用地為由，決定撤銷第14號建設用地規劃許可證。同年12月7日，定安縣國土環境資源局（以下簡稱縣國土資源局）就有償收回城東公司國有土地使用權事宜通知該公司和定安支行于12月11日舉行聽證會，城東公司沒有參加聽證。同年12月14日，縣政府以城東公司申請土地登記發證未填寫土地用途、縣土地局在審核過程中亦未在地籍調查登記表、土地登記審批表等有關文書上載明土地用途導致錯誤登記發證為由，告知城東公司擬撤銷第6號國土證。同年12月29日，縣政府作出定府[2007]150號《關于撤銷定安國用（96）字第6號<國有土地使用證>的決定》（以下簡稱150號撤證決定），撤銷第6號國土證。城東公司不服該決定，向原海南省海南中級人民法院（現更名為海南省第一中級人民法院）提起行政訴訟。

　  最高人民法院再審過程中，委托杜鳴評估公司以住宅用地用途對涉案土地在2007年11月5日縣政府決定收回土地使用權時的市場價格進行評估。杜鳴評估公司作出京杜鳴估F字[2013]第91292號房地產估價報告，評估結果為：估價對象在估價基準日的市場價值為人民幣135萬元。

　  【審判】

　  原海南省海南中級人民法院經審理認為：涉案土地是縣政府1996年為抵償工程款而補償給城東公司并頒證的土地。根據土地管理法第五十八條的規定，縣政府為公共利益的需要，可以有償收回涉案土地使用權。但縣政府112號通知決定按原抵償價有償收回其土地使用權，未考慮土地增值的因素，其收地行為顯然是不適當的?？h政府在作出112號通知前，沒有提出有償收回國有土地使用權的方案，并存在先決定收回后舉行聽證的情形，違反法定程序。鑒于本案涉訟土地現已由縣政府作為行政辦公用地使用，撤銷112號通知將會給國家利益造成損失，故不宜判決撤銷而應確認違法?！锻恋氐怯浺巹t》第十一條規定，申請土地登記時應在土地登記申請書上載明土地用途。但土地登記申請書未載明土地用途并不是注銷土地登記的法定事由，因此，縣政府以城東公司申請土地登記時未填寫土地用途為由撤銷第6號國土證沒有法律依據。但撤銷該行為無實際意義，故應確認150號撤證決定違法。

　  原海南省海南中級人民法院依照最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第58條規定，判決：一、確認縣政府作出的112號通知違法；二、確認縣政府作出的150號撤證決定違法；三、責令縣政府對收回城東公司國有土地使用權的損失采取補救措施?？h政府不服一審判決提起上訴。

　  海南省高級人民法院認為：城東公司自1996年1月取得爭議土地后，未對該土地進行實質性的開發，只是在該土地上辦了簡易的水泥預制廠。2004年1月，縣政府根據爭議土地閑置2年以上的事實，擬無償收回爭議土地。但為使城東公司合法權益不受損害，結合本案訟爭土地已經海南省人民政府批準作為縣政府行政辦公用地的實際情況，縣政府根據土地管理法第五十八條第一款規定，作出有償收回涉案土地的決定，其做法已經充分維護了城東公司的合法權益。因此，縣政府作出的112號通知認定事實清楚，適用法律正確，應予維持?？h政府作出的150號撤證決定是對112號通知有關事宜的完善，撤銷第6號國土證并不意味著城東公司的合法權益無法得到保護，其可依據112號通知就有償收地具體方案與縣政府協商。

　  海南省高級人民法院依照行政訴訟法第六十一條第（三）項和最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第56條第（4）項和第70條之規定，判決：一、撤銷（2008）海南行初字第69號行政判決；二、駁回城東公司的訴訟請求。

　  城東公司不服二審判決，向最高人民法院提出申訴。

　  經最高人民法院審查，認為該案符合再審條件，決定啟動再審程序。

　  最高人民法院經審理認為，根據土地管理法第五十八條第一款規定，縣政府為了公共利益需要有償收回涉案土地使用權，具有法定職權。但縣政府在作出被訴112號通知之前，未聽取當事人的陳述和申辯意見，違反了國務院國發[2004]10號《全面推進依法行政實施綱要》規定的正當程序原則?？紤]到縣政府辦公樓已經建成并投入使用，撤銷112號通知中有償收回涉案土地使用權決定可能會損害公共利益，依據最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第58條規定，應當依法判決確認該行政行為違法。根據土地管理法第五十八條第二款規定，因公共利益需要使用土地收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。所謂“適當補償”，應當是公平合理的補償，即按照被收回土地的性質、用途、區位等，以作出收地決定之日的市場評估價予以補償?？h政府按土地原成本價予以補償于法無據，依法應予撤銷。城東公司以收地決定違法，涉案土地使用權至今仍屬于其享有為由，主張應以最終判決時的市場評估價予以補償，其理由不能成立。本案收地決定違反法定程序，判決確認收地決定違法并未否定其法律效力。根據物權法第二十八條規定，涉案土地使用權自收地決定生效之日已經發生物權轉移的效力?？紤]到涉案土地登記資料中“土地用途”欄系空白，結合當地土地交易市場情況，對涉案土地以使用年限最長、市場價值最高的“住宅用地”用途進行評估，有利于維護行政相對人的合法權益。鑒于縣政府收回土地使用權行為違法，補償價格明顯不公，且收地決定作出后涉案土地升值較大，而當事人因不能以轉讓土地使用權方式及時償還銀行貸款，存在貸款利息損失，縣政府在支付補償款的同時，還應當支付自決定收回土地使用權之日起至實際支付全部補償款之日的同期銀行貸款利息。縣政府作出112號通知收回城東公司土地使用權后，本應據此依法注銷土地證，但是，縣政府卻以該公司持有的國有土地使用證未按《土地登記規則》第十一條規定載明土地用途，土地管理部門也未按《土地登記規則》第十四條規定全面審核并填寫土地登記審批表，造成錯誤登記發證為由，作出150號撤證決定，屬于濫用行政職權?？紤]到涉案土地已經收回并建成辦公樓投入使用，撤銷150號撤證決定可能損害國家利益，亦應依法確認該行政行為違法。定安支行主張對抵押物享有優先受償權的理由成立，縣政府在支付補償款時應依法予以保護。

　  最高人民法院依照最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第58條、第78條規定，判決：一、撤銷海南省高級人民法院（2008）瓊行終字第159號行政判決。二、維持原海南省海南中級人民法院（2008）海南行初字第69號行政判決第一項對定安縣人民政府作出的定府[2007]112號《關于有償收回國有土地使用權的通知》確認違法中有關收回國有土地使用權部分的內容；維持該判決第二項對定安縣人民政府2007年12月29日作出的定府[2007]150號《關于撤銷定國用（96）字第6號<國有土地使用證>的決定》確認違法的內容。三、撤銷原海南省海南中級人民法院（2008）海南行初字第69號行政判決第一項確認定安縣人民政府2007年11月5日作出的定府[2007]112號《關于有償收回國有土地使用權的通知》中有關按成本價80.6072萬元對定安城東建筑裝修工程公司進行行政補償部分的內容。

　  四、撤銷原海南省海南中級人民法院（2008）海南行初字第69號行政判決第三項責令定安縣人民政府對收回定安城東建筑裝修工程公司國有土地使用權的損失采取補救措施的判決；責令定安縣人民政府自本判決送達之日起15日內一次性向定安城東建筑裝修工程公司支付收回土地使用權補償款135萬元及同期銀行貸款利息（貸款利息自2007年11月5日起計算，至本息實際支付完畢止）。

　  【評析】

　  本案涉及以下幾個法律問題：

　  一、關于正當程序原則是否可以作為人民法院判斷被訴行政行為違反法定程序的標準問題

　  行政訴訟法第五十四條第（二）項第3目規定，違反法定程序，人民法院可以依法撤銷被訴具體行政行為。判斷是否違反法定程序的標準，除了法律、法規、規章規定的法律原則和具體規范之外，還應當包括行政機關依法制定的決定、命令等其他規范性文件中對依法行政所提出的行政程序要求。正當程序原則在我國最初只是一個從國外引進的法學理論概念，并非法律規定的、普遍適用的行政程序原則，因此，在其上升為法定原則之前，不能作為人民法院判斷被訴行政行為違反法定程序的司法裁判標準。隨著行政處罰法、行政許可法、行政強制法等行政程序性法律的頒布實施，正當程序原則在這些領域已經發展成為法定程序原則，并有具體的程序要求規定。但是，在其他領域，由于我國尚未出臺行政程序法法典，正當程序原則很長一段時間內都不是判斷被訴行政行為違反法定程序的司法標準。國務院發布的國發[2004]10號《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）明確規定，各級行政機關推進依法行政，必須堅持“程序正當”?！靶姓C關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的以外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避?！薄毒V要》是國務院制定的具有行政法規性質的其他規范性文件，《綱要》中關于正當程序原則的規定，系國務院對各級行政機關依法行政提出的基本程序要求。因此，《綱要》中有關程序正當的要求，屬于行政訴訟法第五十四條規定的“法定程序”范疇，可以作為判斷被訴行政行為程序是否合法的標準。

　  本案中，土地管理法對行政機關根據第五十八條規定收回土地使用權，以及如何進行行政補償，并未作出明確的程序規定。也就是說，行政機關作出收回土地使用權決定，給予行政補償，并沒有法定程序可循。在此情形下，行政機關未履行告知、聽取陳述和申辯程序，原本不應構成違反法定程序。但是，由于《綱要》的頒布實施，對行政機關遵守程序正當原則作出了普遍要求，正當程序原則已經上升為法定原則?！毒V要》頒布實施之后，行政機關作出的任何行政行為，只要違反了程序正當原則，均可以認定為違反法定程序。因此，本案中，縣政府作出收地和補償決定前，未聽取當事人的陳述申辯意見，違反正當程序原則的基本要求，應當認定為違反法定程序。

　  二、關于收回土地使用權適當補償的標準問題

　  根據土地管理法第五十八條第二款規定：為了公共利益需要使用土地的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權；收回國有土地使用權，對土地使用權人應當給予適當補償。對其中的“適當補償”應當如何理解？1993年6月22日原國家土地管理局給安徽省土地管理局的《關于土地法律、法規和政策的有關問題的答復》第三部分，對1986年土地管理法第三十四條中“國家建設使用……其他單位使用的國有土地，原使用單位受到損失的，建設單位應當給予適當補償”作出解釋，認為“該條所稱適當補償是指按原使用單位實際損失的程度，予以合理補償。如原使用單位需要搬遷的，建設單位應當負責有關搬遷費用。”本案中原二審判決實際是將適當補償理解為獲得土地使用權的成本價，即原土地使用權人取得土地使用權時向政府繳納的土地出讓金等各種費用的總和。1993年原國家土地管理局的解釋，是在土地有償使用和流轉制度尚未普遍建立的情形下，主要針對劃撥用地收回后對原用地單位的適當補償，該解釋不能適用于通過出讓方式取得土地使用權的情形。海南省高級人民法院二審判決以成本價作為適當補償標準，無視土地市場價格上漲、大幅增值的客觀事實，國家無償占有土地使用權歸原土地使用權人期間的全部市場增值利益，補償明顯不公平。

　  在市場經濟條件下，國有土地使用權作為一種可以在市場上進行流轉的生產資料，其流轉價格應當遵循市場規律，讓市場發揮決定性作用。國家因公共利益需要有權收回土地使用權，但是在給予原土地使用權人適當補償問題上，亦應以市場價格確定。據此，所謂適當補償，應當是指按照被收回土地的性質、用途、區位、剩余使用年限等，以作出收回土地使用權決定之日的市場評估價進行補償。這一定義應當包含以下幾層含義：第一，土地的市場價格取決于土地的性質、區位、用途、使用年限等客觀因素，適當補償時必須考慮影響土地市場價格的主要因素；第二，收回國有土地使用權，土地權屬發生轉移的時間是收回土地使用權行政決定作出之日，行政機關以行政決定方式變更土地使用權主體的，以土地使用權發生轉移之日的市場價格確定補償價格，應當是公平合理的；第三，土地的市場價格具有波動性，參照同區位、同一時間段、同類土地的市場價格確定補償價格，具有不確定性，因此，最為簡單的方法是委托相關評估機構按照市場價格進行評估，以評估價確定補償數額。

　  三、關于違法收回土地使用權的賠償標準

　  根據上述分析，行政機關依據土地管理法第五十八條規定依法收回國有土地使用權，應當給予原土地使用權人適當補償。但是，如果行政機關收回土地使用權的行政決定被依法確認違法，原土地使用權人如何獲得行政賠償呢？因收回土地使用權行政決定違法侵犯當事人合法土地使用權的，其實質是行政行為侵權。參照侵權責任法第十九條規定：“侵害他人財產的，財產損失按照損失發生時的市場價格或者其他方式計算?！毙姓袨榍謾嘣斐僧斒氯素敭a損失的，原則上亦應當以損失發生時的市場價格計算。根據梁慧星教授在《中國侵權責任法解說》[1]一文中的觀點，侵權責任法第十九條規定的“或者其他方式計算”是指依法不能自由買賣的財產，因無市場價格，只能采用別的計算方式。包括：法律、行政法規、部門規章規定有計算標準的，采用該規定的計算標準；無規定的計算標準的，由當事人協商約定計算標準或者協商確定財產損失金額;既沒有規定的計算標準，也不能通過協商約定計算標準或者確定損失金額的，法庭可以根據公平原則確定賠償金額。也就是說，如果侵權行為所針對的財產能夠自由買賣，可以確定市場價格的，原則上應當采用損失發生時的市場價格計算。

　  本案中，涉案財產系土地使用權，不屬于依法不能自由買賣無市場價格的財產，應當按照損失發生時的市場價格計算賠償數額。定安縣政府作出收回城東公司土地使用權決定，人民法院判決確認該決定違法，確認違法的理由是縣政府未盡告知和聽取陳述、申辯義務，違反法定程序。但單純就實體內容而言，縣政府為了公共利益的需要，依據土地管理法第五十八條收回城東公司土地使用權，于法有據，并無不當。從確認違法的法律效力角度看，人民法院確認被訴行政行為違法，尤其是以程序違法為由確認被訴行政行為違法，實質是認可了行政行為的法律效力。也就是說，盡管定安縣政府收回土地使用權的行政決定被確認違法，但是，其法律效力仍然存在。又根據物權法第二十八條關于“因……人民政府的征收決定等導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力”的規定，自定安縣政府收回土地使用權行政決定作出之日，城東公司既已喪失土地使用權。因此，城東公司主張涉案土地使用權至今仍屬于其享有，應以最終判決時的市場評估價予以補償，理由不能成立。

　  四、關于行政賠償的公平性問題

　  關于違法行政行為造成當事人財產損失賠償數額的計算，實踐中是一個十分復雜的問題。因此，我們只能說，原則上參照侵權責任法第十九條規定“按照損失發生時的市場價格”予以賠償。具體行政賠償案件中，還要考慮公平原則，要盡可能使當事人獲得公平合理的賠償，實現權利得到恢復的賠償目的。例如，因賠償過于延遲，或者市場價格發生巨大變化，按照損失發生時的市場價格予以賠償，當事人根本無法在市場上購買與原物基本相同的財產。此時，簡單按照損失發生時的市場價格予以賠償可能存在賠償明顯不公的問題。如何恢復公平？筆者認為，可以從以下幾方面但不限于這些方面進行彌補：一是考慮其他直接損失，增加賠償額度。例如，由于延遲支付，物價上漲，造成當事人用獲得的賠償金在市場上無法購買到與受損物相同財產的，可以將賠償金的同期銀行利息作為直接損失，要求行政機關一并賠償。二是直接判決行政機關向當事人交付與受損物相同財產。三是結合行政機關違法行政行為對損害發生和結果的責任大小，由行政機關與當事人共同合理分擔因物價上漲因素擴大的損失部分。四是對“損失發生時”作出對當事人有利的合理解釋，通過推遲“損失發生時”的時間點，使當事人獲得更為合理的賠償。具體采取何種方式實現公平，由法官根據具體案情合理裁量。

　  本案中，定安縣政府作出的收回土地使用權行政決定因違反法定程序被確認違法，定安縣政府作出的行政補償決定因補償標準錯誤被依法撤銷，城東公司因上述違法行政行為不能及時取得公平合理的行政賠償。但與此同時，2009年底世界金融危機爆發，國家投入4萬億救市，以及國務院批準海南國際旅游島建設，海南土地市場價格大幅上漲，涉案土地產生巨大增值。在此情形下，僅僅以收回土地使用權時的市場評估價賠償城東公司，確實存在明顯不公平。為了彌補公平問題，就必須找出彌補的路徑。首先，最好的賠償方式當然是要求定安縣政府另行給城東公司安置一塊與被收回土地面積、位置等類似的土地。但是，由于土地資源的有限性，幾經法院協調，這一方案難以實現。第二，定安縣政府為公共利益收回城東公司土地使用權，涉案土地已經用于定安縣政府辦公樓項目，成為辦公樓前供公眾使用的開放式公共綠地，縣政府收地決定雖存在程序違法，卻并無其他重大明顯的過錯。因此，直接要求定安縣政府承擔因市場變化造成的土地增值損失，亦缺乏法律上的正當性。第三，本案“損失發生時”的時間點具體明確，不具有擴大解釋余地。所以，通過解釋推遲“損失發生時”的時間點，實現對城東公司權利的更有利保護的路徑也行不通。在此情形下，因本案存在抵押貸款事實，可以考慮通過賠償利息損失予以補救。關于通過賠償貸款利息損失彌補公正性問題，將在下一節中詳解。另外，城東公司取得土地使用權，土地用途不明確，通過合理界定土地用途，也可以使行政賠償的公正性得到部分彌補。城東公司為政府墊資修路，定安縣政府以涉案土地作價抵償欠款，因此，土地用途不明確應屬縣政府發證審查不嚴所致，并非城東公司主觀過錯。在此情形下，盡管收回土地使用權之前，城東公司將涉案土地實際用于開辦預制廠，并非用于住宅建設，但是，從有利于城東公司合法權益保護的角度考慮，在土地價格評估中，仍然對涉案土地以使用年限最長、市場價格最高的“住宅用地”用途進行評估，明顯提高了土地的評估價格。以此價格賠償，也在一定程度上恢復了行政賠償的公正性。

　  五、關于利息損失賠償問題

　  國家賠償法第三十六條第（七）項規定：“返還執行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結的存款或者匯款的，應當支付銀行同期存款利息?！钡冢ò耍╉椧幎ǎ骸皩ω敭a權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償?！备鶕屹r償法的上述規定，利息損失并非間接損失，屬于國家應予賠償的直接損失范疇。被訴行政行為違法造成當事人財產損失需返還金錢、支付賠償金的，應當及時返還罰款、支付賠償金。行政機關因補償決定違法或者其他原因不及時返還罰款、支付賠償金，繼續占用這筆費用的，當事人的直接損失不僅是罰款、賠償金的本金，還有延期支付款項期間銀行利息損失。理由是：

　  現代社會銀行已經成為儲蓄的基本手段，行政機關未將相關款項及時支付給當事人，存在銀行必然產生利息。這部分利息，對行政機關而言屬于不當得利，對于當事人而言就是直接損失。通常情況下，行政機關應當對自損害發生之日至實際返還罰款、支付賠償金之日的同期銀行存款利息承擔賠償責任。如果當事人以相關財產作為抵押獲取銀行貸款，因行政機關違法行為導致其無法通過變賣相關財產償還抵押貸款，存在貸款利息損失的，則同期貸款利息損失也屬于當事人的直接財產損失。

　  因定安縣政府收回土地使用權，致使城東公司無法通過變賣土地方式及時償還貸款，存在現實的貸款利息損失。定安縣政府作出的行政補償決定補償標準錯誤，經過一審、二審最終再審程序方得以糾正，由此造成當事人長期不能獲得合法公正的行政賠償，進而無力償還貸款，形成貸款利息損失，定安縣政府應當予以賠償。據此，判決定安縣政府承擔延遲支付賠償金的貸款利息損失，具有事實和法律根據。

　  六、關于收回土地使用權后又以土地證未載明土地用途為由注銷土地證構成濫用職權問題

根據定安縣政府作出撤銷城東公司土地證時有效的《土地登記規則》第三十四條規定，定安縣政府依法收回土地使用權后，應當要求城東公司持有關證明文件到土地管理部門申請注銷土地登記。經土地管理部門審核，報縣政府批準注銷土地登記，吊銷土地證書。2008年2月1日《土地登記辦法》施行，《土地登記規則》失效。《辦法》第五十條第（一）項規定，對依法收回的國有土地，可直接辦理注銷登記；第五十六條規定，土地證被注銷后，原持證人應當依法交回原土地使用證。原土地證確實無法收回的，土地管理部門應當在土地登記簿上注明，并公告廢止原土地證法律效力。作出收回土地使用權行政決定后，行政機關再以頒發土地使用證審核不嚴，頒證行為在實體或者程序上存在違法，根據自我糾錯原則自行撤銷頒證行為，這與之前的收回土地使用權行為存在抵觸。行政機關收回土地使用權注銷土地證與自我糾錯撤銷土地證，是兩個完全不同的行政程序，對同一塊土地使用兩種完全不同的理由和處理方式處理，本身就存在矛盾，其目的明顯不是糾正違法行為，構成行政訴訟法規定的濫用職權情形。

　  本案中，定安縣政府已經依照土地管理法第五十八條規定收回城東公司的國有土地使用權，接下來應當是要求城東公司持有關證明文件到土地管理部門申請注銷土地登記。但是，定安縣政府卻未依法行事，而是以原土地證頒證審查不嚴，未確定土地用途為由，撤銷城東公司持有的原土地證。而本案定安縣政府給城東公司核發涉案土地證，完全是因城東公司墊資修路、縣政府以地抵債而獲得，城東公司對土地用途登記不明確沒有過錯。在此情形下，如果不存在收回土地使用權的行政決定，定安縣政府應當就此頒證瑕疵予以補正，明確土地用途，而不是撤銷土地證。定安縣政府撤證行為未考慮頒證瑕疵的緣由，其根本目的僅僅是撤銷土地證，并非糾正登記瑕疵，構成濫用職權。