收回土地使用權(quán)時(shí)地上建筑物的性質(zhì)決定補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)

[裁判要旨]

為公共利益的需要提前收回土地使用權(quán)，對該土地上的建筑物進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照物權(quán)法的規(guī)定，準(zhǔn)確界定地上建筑物的物理屬性屬于房屋還是在建工程，進(jìn)而確定補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。□ 案號(hào) 一審：（2011）渝三中法行初字第00126號(hào) 二審：（2012）渝高法行終字第00133號(hào)

　 [案情]

　 上訴人（一審原告）：重慶市涪陵區(qū)相壽建材有限公司。

　 上訴人（一審第三人）：重慶高山房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。

　 被上訴人（一審被告）：重慶市涪陵區(qū)國土資源局。

　 2005年4月12日，重慶市涪陵水利電力投資集團(tuán)有限責(zé)任公司與重慶市涪陵區(qū)相壽建材有限公司（以下簡稱相壽公司）簽訂涪陵烏江民俗文化一條街建設(shè)及土地出讓招商協(xié)議，約定出讓涪陵移民遷建防護(hù)工程區(qū)內(nèi)，位于涪陵濱江路兩江廣場至高架橋路段土地，用于修建涪陵烏江民俗文化一條街及配套建設(shè)。2005年5月25日，重慶市涪陵區(qū)發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)向相壽公司及重慶高山房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱高山公司）發(fā)放重慶市企業(yè)投資項(xiàng)目備案證。2005年7月25日，相壽公司和高山公司共同就前述工程項(xiàng)目土地與重慶市涪陵區(qū)國土資源局（以下簡稱區(qū)國土局）簽訂涪地（出讓）合字（2005）第64號(hào)國有土地使用權(quán)出讓合同，約定由區(qū)國土局出讓位于濱江大道烏江段4237.7平方米國有土地，并附有宗地圖。該合同附件還載明了動(dòng)工時(shí)間和工程建設(shè)期限，明確了一定情況下，區(qū)國土局無償收回該宗地的土地使用權(quán)以及地塊上全部建筑物或其他附著物。其后，相壽公司和高山公司獲得該工程項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)劃許可證，并開始施工建設(shè)。2007年3月1日，相壽公司、高山公司取得重慶市國土資源和房屋管理局依照出讓合同工程項(xiàng)目頒發(fā)的確認(rèn)土地使用面積的房地產(chǎn)權(quán)證。

　 2010年11月9日，重慶市涪陵區(qū)人民政府（以下簡稱區(qū)政府）在聽取了區(qū)人大代表、政協(xié)委員及廣大市民的意見后，針對城市建設(shè)需要，作出批復(fù)同意重慶市涪陵區(qū)規(guī)劃局（以下簡稱區(qū)規(guī)劃局）將該地段規(guī)劃調(diào)整成為供廣大市民休閑、健身、娛樂和觀光的公益性綠地的請示。2010年11月10日，區(qū)規(guī)劃局作出涪規(guī)發(fā)[2010]78號(hào)《關(guān)于撤回烏江景觀工程規(guī)劃許可的決定》，決定撤回對相壽公司及高山公司烏江景觀工程建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃行政許可。2011年11月25日，經(jīng)區(qū)國土局請示，區(qū)政府作出涪府函[2010] 488號(hào)《關(guān)于同意收回烏江景觀工程項(xiàng)目國有土地使用權(quán)的批復(fù)》，同意該局根據(jù)土地管理法第五十八條的規(guī)定，依法收回該工程項(xiàng)目土地使用權(quán)。同月26日，區(qū)國土局作出《關(guān)于收回烏江景觀工程項(xiàng)目國有建設(shè)用地土地使用權(quán)補(bǔ)償告知書》，告知相壽公司及高山公司，區(qū)國土局為收回該工程項(xiàng)目土地使用權(quán)補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)，要求相壽公司及高山公司提出補(bǔ)償申請并報(bào)送該工程項(xiàng)目的實(shí)際投入相關(guān)賬冊及資料，并表示可與相壽公司及高山公司就補(bǔ)償事宜進(jìn)行協(xié)商。次日，區(qū)國土局以該工程項(xiàng)目所需土地規(guī)劃已調(diào)整為由，根據(jù)土地管理法第五十八條的規(guī)定，作出《關(guān)于收回烏江景觀工程項(xiàng)目國有建設(shè)用地土地使用權(quán)的決定》，決定收回原告及第三人該工程項(xiàng)目所需4237.7平方米國有建設(shè)用地土地使用權(quán)，并要求相壽公司及高山公司將辦理的房地產(chǎn)權(quán)證交回注銷。此時(shí)該工程項(xiàng)目仍未竣工。

　 前述兩《決定》作出后，區(qū)國土局與相壽公司及高山公司達(dá)成一致意見，由區(qū)國土局委托具有相關(guān)資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)鑒定和審計(jì)，相壽公司及高山公司向評估機(jī)構(gòu)提供相關(guān)工程資料和會(huì)計(jì)資料。區(qū)國土局確定由重慶鉑瑪工程咨詢有限公司（以下簡稱鉑瑪公司）對該工程項(xiàng)目的投入成本費(fèi)用進(jìn)行審核。同年4月20日，區(qū)國土局向相壽公司及高山公司通報(bào)了鉑瑪公司初審結(jié)果，并再次開展該工程項(xiàng)目補(bǔ)償協(xié)調(diào)工作。因分歧較大，協(xié)商未能取得一致意見。2011年6月22日，鉑瑪公司作出烏江景觀、文化長廊工程成本審核報(bào)告，確定工程成本總額為46684218.71元。

　 2011年6月24日，區(qū)國土局作出關(guān)于撤回烏江景觀工程用地許可補(bǔ)償?shù)臎Q定書。相壽公司收到后，向重慶市第三中級人民法院提起本案訴訟，高山公司作為第三人參加訴訟，請求：撤銷區(qū)國土局于2011年6月24日作出的涪國土發(fā)（2011） 76號(hào)《關(guān)于撤回烏江景觀工程用地許可補(bǔ)償?shù)臎Q定書》，并判令區(qū)國土局對其補(bǔ)償人民幣13000萬元。

　 [裁判]

　 重慶市第三中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，涉案工程項(xiàng)目與涉案土地不可分，區(qū)國土局收回土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循行政補(bǔ)償公平適當(dāng)?shù)脑瓌t，給予相壽公司及高山公司土地使用權(quán)的補(bǔ)償和地上不動(dòng)產(chǎn)的補(bǔ)償。區(qū)國土局作出被訴補(bǔ)償決定前與相壽公司及高山公司進(jìn)行了協(xié)商，并在征得相壽公司及高山公司同意的情況下，選擇評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，在協(xié)商無果后依據(jù)評估結(jié)論作出被訴補(bǔ)償決定，足以彌補(bǔ)相壽公司及高山公司的實(shí)際損失，合法合理，結(jié)果正確，程序公正，體現(xiàn)了公平適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償原則，符合法律規(guī)定。

　 重慶市第三中級人民法院判決：一、駁回原告重慶市涪陵區(qū)相壽建材有限公司要求撤銷被告重慶市涪陵區(qū)國土資源局于2011年6月24日作出的涪國土發(fā)[2011]76號(hào)《關(guān)于撤回烏江景觀工程用地許可補(bǔ)償?shù)臎Q定書》，并判令被告重慶市涪陵區(qū)國土資源局對其補(bǔ)償人民幣13000萬元；二、被告重慶市涪陵區(qū)國土資源局于本判決生效后30日內(nèi)支付原告重慶市涪陵區(qū)相壽建材有限公司及第三人重慶高山房地產(chǎn)開發(fā)有限公司人民幣46684218.71元。

　 宣判后，相壽公司和高山公司不服一審判決，向重慶市高級人民法院提起上訴。

　 重慶市高級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，土地屬于有限自然資源，政府國土部門通過法定程序，代表國家向申請用地人出讓土地，實(shí)現(xiàn)的是合理分配、使用有限公共資源的功能。相壽公司和高山公司取得的涪陵烏江景觀工程項(xiàng)目出讓用地，是區(qū)國土局根據(jù)其申請依法賦予的建設(shè)資格的市場準(zhǔn)入行為，屬于取得用地行政許可。相壽公司和高山公司在進(jìn)行施工建設(shè)的過程中，區(qū)規(guī)劃局調(diào)整了用地規(guī)劃，對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了變更，撤回規(guī)劃許可。在此基礎(chǔ)上，因土地出讓的年限并未到期，區(qū)國土局為公共利益需要，提前收回國有土地使用權(quán)，屬于撤回用地行政許可法律關(guān)系。該工程項(xiàng)目上的房屋屬于在建工程，并未竣工投入使用，不能進(jìn)入市場流通，因而不能成為被國家征收、征用和房屋拆遷的對象。本案實(shí)施的行政補(bǔ)償，是在收回土地的基礎(chǔ)上同時(shí)對土地上的構(gòu)、建筑物進(jìn)行的補(bǔ)償，不是在拆遷或征收房屋的基礎(chǔ)上同時(shí)對一并收回的土地進(jìn)行的補(bǔ)償。相壽公司和高山公司認(rèn)為該項(xiàng)目土地上在建的房屋，應(yīng)當(dāng)由區(qū)政府作出征收、征用的決定，方能收回，沒有法律依據(jù)。鉑碼公司作出的成本審核報(bào)告，核定了兩公司的全部投入和損失、違約責(zé)任金及必要費(fèi)用等，客觀公正，審核結(jié)果合理。區(qū)國土局依據(jù)成本審核報(bào)告作出的涪國土發(fā)[2011] 76號(hào)《關(guān)于撤回烏江景觀工程用地許可補(bǔ)償?shù)臎Q定書》，認(rèn)定的基本事實(shí)清楚，適用法律正確，補(bǔ)償程序公正。

　 重慶市高級人民法院判決：駁回上訴，維持原判。

　 [評析]

　 行政補(bǔ)償是一種國家責(zé)任，涪陵區(qū)國土局如何承擔(dān)這種責(zé)任，是本案解決的中心問題。本商業(yè)開發(fā)屬于在建工程，不是已開發(fā)完工、經(jīng)過驗(yàn)收投入使用的商業(yè)區(qū)，這是爭議雙方的共識(shí)。本案在法律適用上，體現(xiàn)在對收回土地使用權(quán)的定性和地上建、構(gòu)筑物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)理解不一。因此，必須圍繞行政補(bǔ)償責(zé)任的構(gòu)成，對雙方行為的合法性、雙方權(quán)利義務(wù)的平衡要素進(jìn)行分析論證，才能找出現(xiàn)行法律規(guī)定下國家利益與集體利益的有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)而確定補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　 一、收回依法取得的土地使用權(quán)是以收回行政許可的方式還是以行政征收的方式

　 第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，收回土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以房屋征收的方式。其理由：因規(guī)劃許可變更而引起的國有土地使用權(quán)提前收回，不僅終止了開發(fā)公司已經(jīng)取得的規(guī)劃許可，而且終止了開發(fā)公司原本依法通過出讓合同而對該地塊土地所享有的用益物權(quán)，開發(fā)公司對依法取得的土地上的建、構(gòu)筑物具有所有權(quán)。實(shí)質(zhì)是政府對國有土地上房屋的征收行為。

　 第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，收回土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以收回行政許可的方式。其理由：根據(jù)行政許可法第二條的規(guī)定，行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對人的申請，依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為，其實(shí)質(zhì)是一種授益性或賦權(quán)性行為。土地屬于有限自然資源，通過政府國土部門代表國家向申請用地人出讓土地，功能是分配、合理使用有限公共資源。該法第十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定，有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置……，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，都屬于行政許可范圍，而且該法第五十三條也規(guī)定可以通過招標(biāo)、拍賣等方式確定行政許可。最高人民法院行政審判庭《關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問題的答復(fù)》也明確，有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)。本案涉及的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于有限自然資源的開發(fā)利用，劃撥、出讓和轉(zhuǎn)讓只是取得許可的方式不同，而不能否定行政許可的屬性。相壽公司及高山公司獲取出讓用地，是行政機(jī)關(guān)根據(jù)其申請依法賦予的建設(shè)資格的市場準(zhǔn)入行為，屬于取得用地行政許可。在建設(shè)過程中，區(qū)規(guī)劃局調(diào)整了規(guī)劃，對建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行了變更，撤回規(guī)劃許可。因土地出讓的年限并未到期，在此基礎(chǔ)上，區(qū)國土局為公共利益需要，提前收回國有土地使用權(quán)，此時(shí)，因該工程尚處于建設(shè)之中，土地上的建、構(gòu)筑物不是物權(quán)意義上的房屋，不具市場流通屬性，且原有規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，建設(shè)項(xiàng)目由房屋變更為公園綠地，因而該建設(shè)之中的工程最終皆不能完成竣工驗(yàn)收和進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。此時(shí)，開發(fā)商對整個(gè)工程的權(quán)益只體現(xiàn)在土地使用權(quán)上，而沒有同時(shí)體現(xiàn)在房屋所有權(quán)上。2011年1月施行的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條明確征收對象應(yīng)當(dāng)是房屋而不是其他不動(dòng)產(chǎn)，所以收回土地時(shí)其上的建、構(gòu)筑物不能成為國家征收、征用和房屋拆遷的對象，自然不能屬于原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定的在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施的房屋拆遷。行政補(bǔ)償?shù)钠鹨颍从谝?guī)劃調(diào)整收回土地，并非源于拆遷或征收房屋而收回土地，由此決定了行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)屬于撤回規(guī)劃而不屬于房屋征收，體現(xiàn)了行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)，是在收回土地的基礎(chǔ)上同時(shí)對土地上的構(gòu)建筑物進(jìn)行的補(bǔ)償，不是在拆遷或征收房屋的基礎(chǔ)上同時(shí)對一并收回的土地進(jìn)行的補(bǔ)償。因此，提前收回國有土地使用權(quán)，屬于撤回用地行政許可而不屬于征收行為，本案的情形構(gòu)成行政許可補(bǔ)償法律關(guān)系。

　 二、收回依法取得的土地使用權(quán)后以何種評估方式來確定補(bǔ)償價(jià)格

　 第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，本案收回土地使用權(quán)對地上建、構(gòu)筑物應(yīng)當(dāng)以假設(shè)開發(fā)法資產(chǎn)評估的方式來補(bǔ)償。其理由：本案地上建、構(gòu)筑物無論處于什么狀態(tài)，均具房屋屬性，應(yīng)當(dāng)適用建設(shè)部依照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》于2011年6月3日公布的《國有土地上房屋征收評估辦法》第十三條第二款關(guān)于“被征收房屋的類似房地產(chǎn)有交易的，應(yīng)當(dāng)選用市場法評估；被征收房屋或者其類似房地產(chǎn)有經(jīng)濟(jì)收益的，應(yīng)當(dāng)選用收益法評估；被征收房屋是在建工程的，應(yīng)當(dāng)選用假設(shè)開發(fā)法評估”的規(guī)定來進(jìn)行評估，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　 第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，本案收回土地使用權(quán)對地上建、構(gòu)筑物應(yīng)當(dāng)以“成本加損失加必要費(fèi)用”的審核方式來補(bǔ)償。其理由：行政補(bǔ)償無論以收回行政許可或是征收房屋的方式定性來進(jìn)行補(bǔ)償，根據(jù)土地管理法和物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，對物權(quán)所有人的保障，體現(xiàn)在收回土地使用權(quán)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)對地上構(gòu)建附著物進(jìn)行合理、適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。房屋及地上建筑物屬于建設(shè)用地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)以市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償是原則，但不能忽視房屋及地上建筑物由于屬性不同，法律、法規(guī)對其補(bǔ)償?shù)姆绞绞怯袇^(qū)別的。建設(shè)部《國有土地上房屋征收評估辦法》第二條規(guī)定：“評估國有土地上被征收房屋和用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價(jià)值，測算被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格，以及對相關(guān)評估結(jié)果進(jìn)行復(fù)核評估和鑒定，適用本辦法。”第十三條第一款規(guī)定：“注冊房地產(chǎn)估價(jià)師應(yīng)當(dāng)根據(jù)評估對象和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場狀況，對市場法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法等評估方法進(jìn)行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價(jià)值進(jìn)行評估。”第二款規(guī)定：“被征收房屋的類似房地產(chǎn)有交易的，應(yīng)當(dāng)選用市場法評估；被征收房屋或者其類似房地產(chǎn)有經(jīng)濟(jì)收益的，應(yīng)當(dāng)選用收益法評估；被征收房屋是在建工程的，應(yīng)當(dāng)選用假設(shè)開發(fā)法評估。”本案中，該工程并未竣工投入使用，此“房屋”尚處于建設(shè)之中，未最終完工并經(jīng)過質(zhì)檢、消防等部門驗(yàn)收及房屋行政主管部門進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，不是物權(quán)意義上的“房屋”，因而不具備物權(quán)法上房屋物權(quán)所具有的使用功能和法律屬性，不屬于上述第二條規(guī)定的“被征收房屋和用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋”的適用范圍，且第十三條第二款中“被征收房屋是在建工程的，應(yīng)當(dāng)選用假設(shè)開發(fā)法評估”的規(guī)定，擴(kuò)大了第二條的適用范圍，將房屋延伸至未建成房屋的不動(dòng)產(chǎn)，也與上位法僅適用于“房屋”的規(guī)定不一致，在本案的補(bǔ)償中可以選擇不適用。本案的在建工程因土地規(guī)劃原因最終不能轉(zhuǎn)化為房屋，與已投入使用的商業(yè)住宅區(qū)內(nèi)的在建工程，也是有區(qū)別的，行政補(bǔ)償中認(rèn)定不予適用假設(shè)開發(fā)法評估并無不當(dāng)。行政補(bǔ)償所依據(jù)的成本審核報(bào)告，核定成本包括建筑成本和土地成本兩大項(xiàng)，具體有土地出讓成本、土地研究設(shè)計(jì)費(fèi)用、工程建設(shè)費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用、停工損失及資金利息等全部投入和損失，并且適當(dāng)考慮了相壽公司及高山公司的違約責(zé)任金等，包含了項(xiàng)目業(yè)主的全部直接財(cái)產(chǎn)損失和必要費(fèi)用。在審核過程中，對工程造價(jià)部分，資料齊全的，根據(jù)相壽公司及高山公司提供的資料進(jìn)行審核，資料不齊的進(jìn)行了造價(jià)計(jì)算，沒有資料的堅(jiān)持就高不就低，最大限度地考慮了相壽公司及高山公司的利益，經(jīng)各方同意進(jìn)行了現(xiàn)場核對或通過協(xié)商進(jìn)行確認(rèn)，最終確定各項(xiàng)成本之和為46684218.71元，是該工程立項(xiàng)總投資1500萬元的3倍。相壽公司及高山公司對中介機(jī)構(gòu)鑒定結(jié)果的真實(shí)性無異議，對具體的審定金額予以明確確認(rèn)。該成本審核報(bào)告客觀公正，審核結(jié)果適當(dāng)、合理，用“成本加損失加必要費(fèi)用”的核定方式來補(bǔ)償，體現(xiàn)了法律對收回行政許可規(guī)定的依法補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償和相應(yīng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t和精神。

　 三、本案法院裁判的考量因素

　 第一，正確鎖定主體雙方的行為屬性。高山公司和相壽公司依法取得涉案土地使用權(quán)后，完善了國土、規(guī)劃等手續(xù)，并投入資金進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。涪陵區(qū)國土局根據(jù)區(qū)規(guī)劃局對該工程項(xiàng)目規(guī)劃的調(diào)整繼而撤回規(guī)劃許可的決定，報(bào)經(jīng)區(qū)政府批復(fù)同意后，作出提前收回涉案土地使用權(quán)并進(jìn)行行政補(bǔ)償?shù)臎Q定。可見，行政訴訟雙方的行為均合法，無違法要素的存在。這就排除了本案中適用懲戒性法律規(guī)范的可能性，也支持了在平等的補(bǔ)償法律關(guān)系中，雙方在法律規(guī)范的框架內(nèi)自行協(xié)商的合法性。

　 第二，準(zhǔn)確界定收回土地使用權(quán)行為的定性。本案收回依法取得的土地使用權(quán)是以收回行政許可的方式還是以行政征收的方式，必須緊扣行政補(bǔ)償決定作出的時(shí)點(diǎn)，明確此時(shí)開發(fā)商對整個(gè)工程的權(quán)益只體現(xiàn)在土地使用權(quán)上，而沒有同時(shí)體現(xiàn)在房屋所有權(quán)上這個(gè)基本事實(shí)，從行政許可法、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》到最高人民法院行政庭的審判指導(dǎo)性文件《關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問題的答復(fù)》的相關(guān)規(guī)定上，不同角度地通過分析論證，最終合法、合理界定收回土地使用權(quán)定性的正確性。

　 第三，依法確定地上建、構(gòu)筑物行政補(bǔ)償?shù)亩繕?biāo)準(zhǔn)。行政補(bǔ)償責(zé)任的承擔(dān)，必須在定性的基礎(chǔ)上，適用現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)行定量分析。本案補(bǔ)償適用何標(biāo)準(zhǔn)，必須以爭議雙方的共識(shí)，即本商業(yè)開發(fā)屬于在建工程，不是已開發(fā)完工經(jīng)過驗(yàn)收投入使用的商業(yè)區(qū)這個(gè)法律事實(shí)作為依托。收回土地使用權(quán)對地上建、構(gòu)筑物的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)用假設(shè)開發(fā)法資產(chǎn)評估的方式還是用成本加損失加必要費(fèi)用的審核方式，關(guān)系到雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的最終歸宿。適用法律上，要準(zhǔn)確貫徹法律對收回行政許可進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t和精神，一是不能忽視房屋及地上建筑物由于屬性不同而派生的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異。在堅(jiān)持土地管理法和物權(quán)法對物權(quán)所有人保障的大前提下，不能忽視房屋及地上建筑物由于屬性不同，法律、法規(guī)對其補(bǔ)償方式采取區(qū)別對待的不同規(guī)定。未取得房屋所有權(quán)證的在建工程在使用功能和法律屬性上與具有物權(quán)登記的房屋有區(qū)別而不能等同。二是對不同層級法律規(guī)范規(guī)定不一致時(shí)的準(zhǔn)確適用。當(dāng)下位法與上位法的規(guī)定不一致時(shí)，人民法院雖不能對下位法是否違法作出認(rèn)定，但可以選擇不適用下位法的規(guī)定。三是對成本審核報(bào)告合法性的肯定。該報(bào)告是在雙方協(xié)商確定的成本核定方式基礎(chǔ)上作出的，體現(xiàn)出不違背法律規(guī)定的雙方自治原則且仍具市場價(jià)格因素，符合《國有土地上房屋征收評估辦法》第十三條第一款中關(guān)于注冊房地產(chǎn)估價(jià)師選擇成本法進(jìn)行評估的規(guī)定。