未告知復議權利和申請期限的行政行為申請復議的期限及其起算點問題

【裁判要旨】《中華人民共和國行政復議法》第九條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外?！薄吨腥A人民共和國行政復議法實施條例》第十七條規定：“行政機關作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限。”參照起訴時有效的《最高人民法院關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第四十一條第一款“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年”的規定，在行政機關未告知申請行政復議的權利和申請期限的情形下，當事人申請行政復議的有效期限應當從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過2年。其中，2年復議申請期限的起算點是“知道或者應當知道”行政行為內容之日起計算。如果當事人“應當知道”的時點已經確定，從“應當知道”之日起超過2年申請行政復議的，屬于超過法定申請復議期限的復議申請。

【案號】（2016）最高法行申281號

【案由】趙彥清訴遼寧省人民政府行政復議決定一案

【案件基本事實】  趙彥清的母親關秀珍生前系營口市老邊區路南鎮崔家席坊村村民。2005年6月29日，遼寧省政府作出遼政地字（2005）239號《關于營口市老邊區實施鄉級規劃用地的批復》（以下簡稱239號用地批復），同意將包括崔家席坊村水田3.1740公頃在內的老邊區9.5326公頃農用地轉為建設用地并征為國有。其中包括關秀珍當時承包使用的5畝水田。2005年10月，營口市人民政府作出營政土字（2005）226號《關于向營口市老邊區防火隔音板廠出讓土地使用權的批復》，將包括關秀珍曾使用的5畝水田在內的1.5660公頃土地出讓給營口市老邊區防火隔音板廠，該廠于當年建設完畢。該宗土地的征地補償費60萬元已支付給了崔家席坊村。另查明，239號用地批復項下的土地被征收后，崔家席坊村對征地補償費未進行分配，而是對被征地農戶進行了土地調劑。經調劑，關秀珍獲得3畝承包土地，并于2009年4月9日續簽土地承包合同。2013年12月關秀珍去世，該承包土地由趙彥清繼續耕種使用。2014年8月，趙彥清開始信訪，要求返還其母親承包的水田，并要求簽訂承包合同。2014年11月5曰，趙彥清向營口市國土資源局老邊分局申請公開營口市人民政府批準將崔家村23.49畝土地出讓給營口市老邊區防火隔音板廠的相關批文。2014年11月17日，趙彥清向遼寧省政府遞交《行政復議申請書》，要求撤銷239號用地批復，返還承包地并賠償經濟損失。2015年1月26日，遼寧省政府作出遼政行復駁字（2014）246號駁回行政復議申請決定（以下簡稱246號行政復議決定），認為趙彥清于2014年11月17日申請行政復議，已經超過行政復議申請期限，決定駁回趙彥清的行政復議申請。趙彥清不服，提起本案行政訴訟，請求撤銷246號行政復議決定，確認239號用地批復違法，判令返還承包土地并賠償經濟損失。

沈陽市中級人民法院（2015）沈中行初字第69號行政判決認為，根據《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款、《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條第（四）項的規定，省政府征用土地的決定系行政機關最終裁決的行政行為，不屬于法院行政訴訟受理范圍。趙彥清提出的確認遼寧省政府作出的關于營口市老邊區實施鄉級規劃用地的批復違法及判令遼寧省政府返還趙彥清家庭承包地并賠償經濟損失的訴訟請求，不屬于本案審理范圍，不予支持。本案爭議焦點是趙彥清申請行政復議是否超過法定復議期限。趙彥清母親關秀珍曾經承包使用的5畝水田2005年已被征為國有，營口市老邊區防火隔音板廠廠房也于當年在被征收土地上建成。趙彥清母親關秀珍一直在崔家席坊村居住，趙彥清稱其母對上述事情不知情，明顯不符合常理。遼寧省政府根據現有事實及證據，認定關秀珍最遲于2009年4月9日已經知道其使用的土地被征為國有，并以該日期作為復議期限起算點，并無不當。遼寧省政府適用《最高人民法院關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》中關于行政訴訟的起訴期限，長于行政復議法規定的申請行政復議期限，更有利于保護趙彥清的復議權利，適用法律并無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回趙彥清的訴訟請求。

遼寧省高級人民法院作出（2015）遼行終字第00267號行政判決認為，根據《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定，省政府根據征用土地的決定作出的確認自然資源所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決，不屬于行政訴訟的受案范圍。據此，征用土地決定也應當不屬于行政訴訟的受案范圍。一審判決認定該項訴訟請求不屬于本案審理范圍正確。遼寧省政府根據239號用地批復和關秀珍簽訂土地承包合同的事實，認定趙彥清已經超過行政復議申請期限，并無不當。趙彥清提出該承包合同是村里分地，與土地征收無關的主張，因未有充分證據證明，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。

趙彥清申請再審稱：1、一、二審判決認定事實不清、證據不足。趙彥清是2014年11月5日通過政府信息公開才知道涉案土地被征收的事實，同年11月17日申請行政復議，沒有超過法定的申請復議的期限。一、二審判決認定2006年3月，崔家席坊村委會就征地補償事宜與關秀珍簽訂補償3畝土地的土地承包合同，認定事實沒有依據。3畝承包地不是補償。2、一、二審判決適用法律錯誤。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第（五）項規定，對征收、征用決定及其補償決定不服的，屬于行政訴訟受案范圍。3、復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判。一、二審判決適用《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款屬于適用法律錯誤。請求：撤銷遼寧省高級人民法院作出的（2015）遼行終字第00267號行政判決，依法支持趙彥清的訴訟請求。

遼寧省政府答辯稱：其作出的246號行政復議決定認定事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，程序合法，請求依法駁回趙彥清的再審申請。

本院經審查認為，一、二審判決認為趙彥清請求確認用地批復違法并判令返還承包土地、賠償經濟損失的訴訟請求，不屬于行政訴訟受案范圍；請求撤銷246號行政復議決定的訴訟請求沒有事實和法律依據，一、二審判決認定主要事實清楚，適用法律正確，審判程序合法。趙彥清申請再審理由不能成立。

一、關于申請行政復議超過法定期限問題

《中華人民共和國行政復議法》第九條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。”《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十七條規定：“行政機關作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限。”參照趙彥清起訴時有效的《最高人民法院關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第四十一條第一款“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年”的規定，在行政機關未告知申請行政復議的權利和申請期限的情形下，當事人申請行政復議的有效期限應當從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過2年。其中，2年復議申請期限的起算點是“知道或者應當知道”行政行為內容之日起計算。如果當事人“應當知道”的時點已經確定，從“應當知道”之日起超過2年申請行政復議的，屬于超過法定申請復議期限的復議申請。本案中，遼寧省人民政府作出239號用地批復，未告知趙彥清的母親關秀珍申請復議的權利和申請期限，關秀珍的起訴期限應當從其知道或者應當知道239號用地批復內容之日起計算，最長不得超過2年。239號用地批復的內容就是同意征收崔家席坊村3.1740公頃水田為國家所有。趙彥清承認2005年關秀珍承包地上已有建筑物，且關秀珍一直居住在崔家席坊村，其5畝水田承包地被占用的原因就是集體土地被征收為國家所有。按照普通人正常的理性思維，至遲在其承包土地被占用并獲得3畝調劑的承包土地時，關秀珍就應當知道土地被征收的事實。作為關秀珍的繼承人，趙彥清至2014年11月17日申請行政復議，顯然已經超過2年的法定期限。趙彥清主張至2014年11月5日通過政府信息公開申請后才獲知征地批復的具體內容，與本案事實不符。遼寧省政府以趙彥清超過行政復議期限為由，駁回其行政復議申請，并無不當。

二、關于省級人民政府征用土地批復的可訴性問題

《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定：“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。”（2005）行他字第23號《最高人民法院關于適用﹤中華人民共和國行政復議法﹥第三十條第二款有關問題的答復》明確規定，《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的最終裁決應當包括兩種情況：一是國務院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定；二是省級人民政府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定。依照上述法律和司法解釋的規定，公民、法人或者其他組織不服省、自治區、直轄市人民政府作出的征收土地決定申請行政復議，復議機關作出的行政復議決定屬于最終裁決行為。又依照《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條第（四）項規定，公民、法人或者其他組織對“法律規定由行政機關最終裁決的行政行為”不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。本案中，遼寧省政府作出的239號用地批復，是省級人民政府征用土地的決定，屬于行政機關作出的最終裁決。趙彥清對行政機關的終局裁決行為不服提起行政訴訟，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，一、二審判決對此認定并無不當。趙彥清主張一、二審適用法律錯誤，理由不能成立。

三、關于行政賠償請求問題

趙彥清在提出請求確認239號用地批復違法的同時，一并要求遼寧省政府返還其家庭承包地并賠償經濟損失的請求，屬于提起行政訴訟的同時一并提起的行政賠償請求。根據《中華人民共和國國家賠償法》第四條規定，行政機關及其工作人員存在違法征收、征用財產的行為，受害人有取得賠償的權利。本案中，遼寧省政府作出的239號用地批復不屬于行政訴訟受案范圍，相應的一并提起的行政賠償請求亦不符合法定的受理條件。一、二審判決認為趙彥清的行政賠償請求不屬于本案審理范圍，亦無不當。應當指出的是，對于趙彥清提出的撤銷239號用地批復并行政賠償的訴訟請求，盡管一、二審判決在說理部分予以充分闡述并表明處理意見，但是，在裁判主文中未予裁判不當，本院予以指正。

綜上，趙彥清的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：駁回趙彥清的再審申請。