房屋拆遷承租人財產損失補償問題研究

【摘要】拆遷補償一直是個社會矛盾的集結地，城市發展與個人私權沖突不斷。房屋所有權人的合法權益受到重視的同時，被拆遷房屋承租人的合法權益卻面臨著種種威脅。立法上的不足、多方利益的糾結都令該類案件的審理步入困境，承租人的財產損失補償也就有了研究空間。

【關鍵詞】拆遷補償；被拆遷人；承租人；立法；案件審理

　 城市建設步伐不斷前進，光鮮亮麗的城市發展外表下，往往掩蓋著民眾權利受損的些許心酸與無奈的嘆息。在拆遷案件大量存在的今天，一面是被拆遷人一夜之間“被百萬富翁”的情形屢見不鮮，另一面安置補償費用不足的情況下，釘子戶如春筍般在利益的雨下拔地而起，拆遷這一龐大的舞臺上不同的角色演繹著他們不同的悲喜人生。然而，拆遷性質的模糊，以及政府、拆遷人、被拆遷人等多方主體的多重利益就像盤根錯節的老藤蔓一樣糾纏著拆遷案件，令法官在裁斷該類案件時一籌莫展，同時，“人及其相互關系在任何特定的時代具有很鮮明的特性，以至于他們只能是他們那個時代當時呈現的樣子，因此也在時間之流中經受一種永恒的變遷”{1}。法律也就不得不變遷，但法律規定的粗疏甚至缺失更是使這類案件的裁判變得難上加難。

　 盡管當前拆遷方面的立法已經不斷改進安置補償方式與標準，但卻對房屋承租人利益置之不理，合法權益受損的承租人只能基于與房屋所有人的合同來解決雙方的糾紛。那么拆遷中拆遷是否僅僅需要對被拆遷人作補償，這種忽略是立法者的刻意留白還是法律漏洞？如果需要對承租人進行補償，標準何在？這些問題都需要做進一步探討。

　 一、對承租人進行補償的法理依據

　 隨著拆遷制度不斷變遷，承租人的權益與命運也經歷著跌宕起伏的階段。承租人從1991年國務院的《城市房屋拆遷管理條例》中的被拆遷人地位，到2001年《國有土地上房屋征收與補償》條例中的隱匿，其正統地位受到了沉重的打擊，合法權益也面臨著危險，同時，租賃房屋拆遷是否要對其補償也變成一個疑問。筆者以為，對承租人進行補償是毋庸置疑的。然而“在法律沉默的情況下，我們必須求助于法律自身的基本理念，一種最終正義實現的努力”{2}。事實上，承租人在拆遷過程中合法權益是受到損害的，用補償而非侵權賠償，這其中也就有探究的余地。

　 （一）拆遷的性質

　 既然承租人的損失由拆遷而生，探究對其進行補償也就要從其損失的“罪魁禍首”—拆遷說起。但由于牽涉的主體比較多，在拆遷的性質問題上存在爭議。有的認為是行政行為，有的認為是民事法律行為。準確的性質定位關乎整個制度的構建，起著基石作用。

　 1．民事行為

　 “所謂城市房屋拆遷，實質上是將該房屋征收，使其成為國家所有權的客體，終止房屋的私人所有權，同時收回房屋基地的建設用地使用權，爾后將該房屋拆除。”{3}筆者認為，拆遷是一種民事行為，行政部門的涉入并不能阻礙這種民事性。首先，拆遷是在雙方主體達成安置補償協議之后的行為，是以合意為基礎的主體間的平等關系。其次，政府并非都以行政主體的身份與其他主體發生關系，比如采購行為，不能被政府的外觀所迷惑，現代政府已經從傳統的管理型向服務型轉變，“作為拆遷雙方的服務者，政府可以對當事人的拆遷行為進行指導、協調，對在拆遷中因房屋拆除而造成生活不便的被拆遷人通過社會保障措施給予必要的安置、幫助”{4}。再次，從內容看，拆遷人獲得土地的使用權，同時給予被拆遷人以補償，這種權利義務是對等的。最后，拆遷的客體是房屋，這一標的是私人財產，不具有公共性。

　 因此，拆遷本身是民事行為，那么就有必要對利益受損的人進行補償。1991年的條例對承租人納入被拆遷人范圍，應該就有這方面的考慮。

　 2．合同履行中的不可抗力

　 拆遷雖然是民事行為，但另一方面，拆遷的規劃、審批是政府作出的，往往是政策性的，因而對房屋租賃合同訂立時的雙方來說，就具有不可預見性。雖然拆遷是不可歸責于租賃雙方的事由，但這一事由并非情勢變更，因為情勢變更尚有合同履行的可能，而在拆遷中租賃物已經不存在，合同無法履行{5}。因此，拆遷屬于不可抗力。此時出租人是免責的，那么承租人所受的損失也就需要從拆遷補償費中得到彌補。需要說明的是，此處需要排除租賃合同訂立時雙方均知曉房屋要被拆遷的事實的情況，因為此處就不構成不可抗力，對承租人補償的基礎也就喪失。

　 （二）拆遷補償的目的

　 “任何完整的法律規范都是以實現特定的價值觀為目的，并評價特定的法益和行為方式。”{6}所以，任何一種制度都非石猴憑空而生，其必然服務于一定的目的，同時，目的也是檢驗制度發揮實效的一個尺度。因此，筆者認為，沿著拆遷制度的目的軌跡，也就能找到對承租人補償的緣由。

　 “房屋拆遷中補償的主要目的應為被拆遷人的財產利益不因拆遷人的行為而減少，法經濟學的研究也表明充分的補償能促進拆遷人對土地資源的合理使用。”{7}房屋拆遷人利用土地，并給予被拆遷人以補償，實質上是一種利益的交換。而在被拆遷的租賃房屋中，利益受損的主體就包括所有權人與使用權人，因此也就需要對承租人進行補償。

　 （三）承租人的地位

　 從承租人的地位來看，承租人因被拆遷的租賃房屋，實際上取得了雙重身份，一方面是房屋租賃合同的相對方，具有獨立性。承租人對承租的房屋享有使用、收益的權利，所以承租人可以就其使用、收益方面因拆遷受到的損失單獨要求補償安置。另一方面是拆遷的利益相關者，具有從屬性。承租人對房屋的使用是基于所有權而生，從解釋角度看，拆遷人的范圍應該不僅僅指房屋所有權人，承租人某種程度上是“準被拆遷人”，具有一定從屬性，是補償款的利益分享者。但拆遷人的補償是給被拆遷人的，在禁止雙重獲利情況下，承租人的補償也來源于拆遷補償費，是拆遷補償費的利益分割結果。這種雙重地位也是承租人獲得補償的緣由之一。（此處得排除公房的承租人，其特殊性將在下文予以闡述）

　 （四）利益平衡

　 1．拆遷的目的

　 拆遷無論是公益性拆遷還是商業性拆遷，某種程度上都是不可抗拒的，是城市發展的一種形態，因而也就具有非侵害性。法諺有云，“風能進、雨能進，國工不能進”，私人財產的不可侵犯性似乎與拆遷發生沖突，為了平衡個人財產與公共發展，也就需要對個人進行一定的補償。

　 2．出租人對補償費部分不當得利

　 根據《國有土地上房屋征收與補償條例》，對拆遷人的補償包括拆遷補償款；裝修補償費；搬家費、過渡費；電話、有線電視、空調、管道煤氣等拆遷補償費；圍墻、地坪、道路補償費；提前搬家獎勵費。在這些補償費用中，有些是用益性的補償，由于拆遷人只給被拆遷人補償，此時出租人便對這部分用益費用構成不當得利，出于利益平衡，需要出租人將這部分費用讓渡給出租人。

　 二、該類案件中存在的問題

　 房屋作為個人安身立命之本，拆遷補償問題的妥善解決關系社會的穩定。“不只是具體權利從抽象的法中獲得生命和力量，并且相反地將獲得物返還給抽象的法。”{8}承租人在主張權利時，其實也是為法的發展做出了貢獻，維護承租人的權利也就變得意義重大。雖然承租人可以基于租賃合同來解決承租合同無法履行完畢的糾紛，通過解除合同等方式來彌補，但拆遷畢竟給承租人帶來了損失，這種損失不僅僅是金錢上的，可能有其他方面的損耗，如尋找替代房屋的時間、精力的耗費。合同法中對此并沒有詳細規定，拆遷方面的立法如條例則語焉不詳，維權之路也就變得坎坷。

　 筆者對南京某法院受理的該類案件予以梳理，2011年至2013年年底，該院共受理此類案件9件，其中調解2件，撤訴6件，判決1件。此類案件調撤率較高，判決率較低，審理難度大。

　 （一）立法上的不足

　 有關拆遷補償的立法正處在成長過程中，有關承租人的補償的法律文件目前只有2001年的《國有土地上房屋征收與補償條例》以及各地的一些具體實施辦法。如江蘇有《江蘇省高級人民法院關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件若干問題的意見》、《南京市征地房屋拆遷補償安置辦法》對此有所涉及，這種留待各地進行相關補償規定的做法卻有些隱患，畢竟“一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不變的一條經驗”{9}。給各地下放了更多的權力，有濫用的危險；同時也會造成各地的差異，形成實質的不公平。而從具體拆遷立法的有關文件看，也存在如下一些問題。

　 1．公益性拆遷與商業拆遷界限模糊

　 在有關拆遷補償的統一規定即《國有土地上房屋征收與補償條例》中，未對拆遷的性質作出界定，同時也對拆遷進行公益性與商業性的區分。拆遷的性質關系到是否需要補償等一系列的問題，而公益拆遷與商業拆遷則會導致補償數額這種量上的差異。“大鍋燴”式的拆遷補償規定無法滿足現實的復雜需求。

　 2．沒有對承租人補償的統一規定

　 一是《國有土地上房屋征收與補償條例》對承租人的補償沒有涉及，如果說這是立法者刻意的留白，那么就需要其他具體的規定來補足，否則這種“法律的沉默”難免會損害無辜的民眾，而現實是并不存在這樣統一的規定。

　 二是各地關于對承租人進行補償的規定，有可能造成同案不同判的結果。比如《南京市征地房屋拆遷補償安置辦法》第24條規定“被拆遷人與承租人的出租協議對前款所述的損失補償有約定的，由雙方按協議約定處理；雙方沒有出租協議或出租協議對之未約定的，由被拆遷人與承租人根據實際情況自行協商解決”。至于雙方協商不成的，如何分配款項未作規定。《北京市高級人民法院關于審理房屋租賃合同糾紛案件若干疑難問題的解答》中也只是就房屋租賃合同約定遇到拆遷的解決辦法，對沒有約定的情形未做規定。

　 3．對補償沒有根據房屋性質加以區分

　 房屋的性質也影響著補償的多少與對象，但各地的補償規定有的并沒有依據房屋性質而對補償有所區分。

　 以租賃房屋的所有權性質為標準可分為公房承租人與私房承租人，其中公房包括直管公房和自管公房。“實質上，無論是哪種性質的公房，都是所有權人基于獎勵、扶助或者是其他福利政策考慮而給予特定主體的優厚待遇，承租人與所有權人之間既不是一種用益物權關系也不是租賃債權關系。”{5}那么這就突破了承租人與所有權人的從屬性，應該將承租人作為被拆遷人。

　 另一方面，房屋按用途可分為居住、生產經營、辦公等，一般將生產經營、辦公等房屋統稱為非住房。這種區分對補償的具體項目會造成一定影響：非住房承租人有可能獲得停業損失等補償；福利分房的承租人屬于住房承租人，非住房承租人中不存在福利性質的分房。

　 （二）案件審理中存在的問題

　 法官最主要的任務就是認定事實與適用法律，而在案件審理中，除了因立法方面的不足而遭遇的法律適用方面的困境，在事實認定中也存在一些困難。

　 1法律關系復雜認定難

　 首先牽涉的主體眾多，有政府、開發商、被拆遷人、承租人，各種利益交織之下，法官也是左右為難；其次，租賃關系形成的原因也比較復雜，有約定的、有政策形成的，不同的情形下，各方的權利義務也會呈現個案的差異。再次，在利益鏈之下，政府、開發商對自身定位不清，行政干預比較強大，給法官認定事實也帶來的不小的阻力。“多數拆遷案件中，地方政府不僅通過打招呼、發文件等形式對拆遷活動進行干預，甚至還主動派出執法人員直接進行參與，實質性地介入了拆遷活動，這就導致行政資源的非有效供給和信用減損。”[10]

　 2．補償內容爭議大

　 實踐中該類案件大多以“租賃合同糾紛”為案由而立案，但就補償的內容往往難以達成一致。一方面是缺乏具體的規定，另一方面即使有具體的規定，也以雙方協商為主，這種利益分配的界限是模糊的，“誰主張誰舉證”的證據規則下，承租人無法用足夠的依據來證明自己的合理主張，而法官即使是公平裁判，也不一定能服判息訟，當事人會認為法官有所偏向，于是漫長的信訪征程也就慢慢開始。這無論是對當事人還是對法院來說，都是雙方不愿看到的。

　 3．承租人救濟渠道窄

　 承租人雖然基于租賃合同具有獨立地位，但在拆遷補償這樣的關系中，其地位總是被房屋所有權人掩蓋，只能通過合同解除來實現利益彌補，而無法直接與拆遷人來分配拆遷補償費，救濟渠道比較窄。

　 三、對承租人補償的建議

　 通過上述的分析發現，在該類案件中還存在多方面的問題，這其中有立法方面的原因，有當事人的原因，也有社會原因。無保護的權利不如無權利，因此筆者試圖尋找到解決上述問題的路徑，或者提供一條解決的思路。

　 （一）宏觀建議

　 1．完善立法

　 “羅馬不是一天建成的”，拆遷方面的立法也在一步步完善。面對著社會實踐的號角，法律終將作出些回應。承租人的補償問題還是有待立法統一的、更加細致的規定，這也是民主國家對法律的要求。

　 2．拓寬承租人權益救濟渠道

　 在承租人權益救濟方面，不僅僅要尋求合同法、拆遷條例等法律方面的救濟手段，在這個多元的社會、愈加強調替代訴訟糾紛解決機制的當今，也應該從多方面去考慮權利的救濟，比如調解、協商、仲裁等等。畢竟拆遷是一種民事行為，關乎個人的私人利益，個人的問題也應該盡可能在私人的領域來解決。

　 （二）具體處理建議

　 面對這些疑難案件，法官卻不能拒絕審判，因此，不得不在現行法律框架之下，就該類案件的處理提出些中肯、切實的建議。

　 1．須遵循的原則

　 第一，意思自治。拆遷是民事行為，這種性質決定了雙方主體的平等性，意思自治原則也就有了適用的余地。而且，對當事人來說，這種協商而形成的合意能夠達到一種公共理性{11}，更有利于糾紛的解決。因此，在所有權人和承租人已經做出約定時也就無須干涉。

　 第二，堅持分門別類的原則。不同的房屋分類都會對拆遷補償費用的項目及數額有所影響，在上文中就有所體現。《南京市征地房屋拆遷補償安置辦法》區分了住房與非住房，這種區別式做法比較切合房屋本身的性質，補償費也更加公平合理。另一方面，在當事人選擇不同的補償方式時，對承租人的補償也應有所區別。

　 第三，合法合理。實際上并非在所有情況下都要對承租人進行補償的，尤其是在租賃合同訂立時雙方已經知道拆遷的，對承租人也就無須補償。

　 第四，合同相對性。事實上在拆遷租賃房屋中，存在兩種法律關系：一是拆遷人與被拆遷人基于安置補償協議的拆遷補償關系；二是房屋出租人與租賃人的合同關系。基于合同的相對性，拆遷人只能把補償款給被拆遷人，再由被拆遷人將其中屬于承租人的部分補償給承租人。拆遷人不可僭越，程序的合法合理有利于實體上的公正。

　 2.補償的方式

　 意思自治在拆遷補償中有較大作用，因此堅持安置辦法中賦予當事人選擇權與根據房屋性質給予補償法定方式相結合的做法，不同情況下，貨幣補償與產權置換分別進行。

　 3．補償的內容

　 （1）確定補償對象

　 承租人雖是該類案件的補償對象，但承租人也需根據不同的情況進行確定，以確保真正的利益受損人得到補償。

　 筆者認為，對于公房出租的，以租房協議或房卡等憑證上載明的人員為承租人。對于原公房承租人已經死亡的，而其同住人未重新與公房管理單位訂立租賃協議的，以其同住人為實際承租人；同住人有多人的，由其協商確定的代表為實際承租人；原公房為家庭承租的，以現家庭戶主為承租人，未確定戶主的，由家庭成員推選代表作為承租人。

　 私房出租的，以房屋租賃合同所載明的房屋承租人為準。無書面合同的，房屋所有權人與使用人無異議的，以使用人為承租人。有異議的，直接補償給所有權人，并告知使用人另行通過法定途徑保護其合法權益。

　 （2）對承租人補償的具體項目

　 對于選擇貨幣補償的，筆者認為，拆遷補償款主要是由原房補償款、購房補償款、區位補償款等組成，其產生的來源主要是被拆遷房屋本身的區位及房屋建造成本產生的，故該部分所產生的補償費用應當由被拆遷人享有。對于過渡費，其系補償房屋所有權人的費用，不應當由承租人享有。

　 而對于因承租人使用而產生的其他補償費用，搬家費、提前搬家獎勵費、停業補償費、設備拆除、安裝、搬遷費用、特殊行業無法進行搬遷和再次安裝使用裝備的補償，在這些費用中，若因承租人裝修、裝飾、使用而產生的費用，則應當由被拆遷人補償給承租人。對于租賃合同沒有約定的，筆者認為具體費用的補償可以參考如下建議：

　 第一，搬家費和搬家獎勵費。這在《國有土地上房屋征收與補償條例》和《南京市征地房屋拆遷補償安置辦法》均有所規定。承租人是房屋的使用者，這兩項費用也就與其有關。

　 第二，裝修補償費，電話、有線電視、空調、管道煤氣等拆移補償費，圍墻、地坪、道路補償費。這項費用可以參照最高人民法院《關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第11條規定和第13條規定，一方面，剩余租賃期內的裝飾裝修殘值損失雙方公平分擔，另一方面，租賃關系解除后的裝飾裝修費用，租賃根據出租人的同意與否來決定是否補償。

　 第三，停業補償費。這一項主要是針對營業用房的。《國有土地上房屋征收與補償條例》第23條對此有所規定，一方面考慮了停產停業損失補償的確定因素，如被征收前效益、停業期限；另一方面，則授權各地進行具體補償事項的制定。筆者參考了各地關于停業損失補償的規定，認為《北京市高級人民法院關于審理房屋租賃合同糾紛案件若干疑難問題的解答》中對于此項規定的比較細致合理，“承租人（或次承租人）以拆遷房屋為經營場所辦理了營業執照，并在此實際經營，其要求出租人給付拆遷補償安置協議中確定的停產停業損失補償的，一般應予支持。出租人以拆遷房屋為經營場所也辦理了營業執照的，停產停業損失補償可在其與承租人（或次承租人）之間合理分配”。這一解釋對承租人是否補償的情況進行了明確規定，同時預設了幾種在實踐中可能遇到的情況，比如“對于存在房屋性質以租賃為主要用途、租賃合同剩余期限較短”、“有證據證明拆遷補償安置協議確定不補償停產停業損失，或者補償協議尚未簽訂，出租人亦未取得該補償費”等，減少了法官處理該類案件中的困惑。

　 第四，設備拆除、安裝、搬遷費用，特殊行業無法進行搬遷和再次安裝使用裝備的補償。《南京市征地房屋拆遷補償安置辦法》規定拆遷補償款項包括上述費用。若其產生系因為承租人，那該筆費用被拆遷人應當補償給承租人。

　 對于被拆遷人選擇產權置換的，對于租賃期間沒有完結的承租人，筆者認為，此時要考慮他的意愿，若選擇繼續履行，則出租人需要優先考慮，保障承租人的穩定居住，這類似于“買賣不破租賃”；若承租人選擇解除合同，則參照上文的補償費用進行補償。

　 總地來說，關于承租人拆遷費用的補償以尊重出租人與承租人的意思為先，在審理該類案件時應該先審查房屋租賃合同。在租賃合同沒有此類事項的約定時，再考慮租賃合同訂立時是否存在當事人均知曉拆遷事項、拆遷款是否已經發放等，來決定是否補償承租人。

　 四、結語

　 在這個愈加開放而多元的時代里，任何人都不是單個的抽象物，而是社會網絡的一個聯結點，利益間具有一定相關性，那么對在拆遷中利益受損的人都應該予以補償。同時，“對被拆遷人私人權益的切實有效地維護，實則也是實現政府公共政策、公共產品、公益服務，以及公益拆遷所涉及公共產品整體性、認同性、普惠性的社會責任之所在”[12]。被拆遷人的主體地位逐漸得到了國家的認可和重視，而認識與維護被拆遷房屋中承租人的地位與利益，也是政府的責任所在。