房屋征收補償方式的選擇權

《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱《條例》）第21條規定：被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。補償方式的選擇權既是房屋征收補償制度的一項重要內容，也是作出補償決定的一個實質性環節。在諸多房屋征收補償決定訴訟案例中，被征收人選擇權沒有得到保障已經成為法院撤銷補償決定的常見事由。但是，這些裁判文書對于選擇權的范圍、行使時點以及補償決定內容等基本問題的認識并不完全一致，甚至大相徑庭。我們有必要根據《條例》的文義解釋，從保護被征收人權利和維護行政行為效力等視角出發，梳理和廓清房屋征收補償方式選擇權的規范意義和實現方式。

　　一、征收拆遷十大案例引發的疑問

　　國有土地上房屋征收的依據是公共利益的需要，因此房屋征收與補償具有國家意志的強制力。作為一種行政行為，征收人作出的房屋征收補償決定具有單方性和強制性：補償決定是否作出，取決于征收人的單方意志；補償決定作出以后具有確定力、公定力和可執行力。單方性是補償決定不同于補償協議的本質特征。既然如此，《條例》為什么要求征收人保障補償方式的選擇權呢？除了所有的行政行為都應當遵循“聽取對方意見原則”以外，其根本原因在于：征收是對被征收人原本擁有的合法物權的一種非正常剝奪，征收行為如果要獲得法理上的正當性，尊重被征收人對其合法財產的處分權是一個門檻。對于住宅而言，保護被征收人的居住權不因征收而受到剝奪，更是維系征收行為正當性的底線。從被征收人的角度看，補償方式的選擇權是其與征收人之間進行利益博弈的基本手段，是其對抗征收人濫用征收權的最后一道防線。

　　正是因為補償方式選擇權在房屋征收法律制度中的重要地位，是否充分保障被征收人選擇權的行使，成為法院審查補償決定合法性的試金石。2014年8月，最高人民法院通報全國法院征收拆遷十大案例，其中的“何某訴淮安市淮陰區人民政府房屋征收補償決定”一案的爭議焦點即為補償方式的選擇權。

　　該案的基本案情是：在征收補償商談過程中，被征收人何某向征收部門表示選擇產權調換，但雙方就產權調換的地點、面積未能達成協議。因征收雙方未能在征收補償方案確定的簽約期限內達成補償協議，淮陰區政府作出征收補償決定：被征收人貨幣補償款總計607027.15元。法院認為：通過對本案證據的分析，可以認定何某選擇的補償方式為產權調換，但被訴補償決定確定的是貨幣補償方式，侵害了何某的補償選擇權。據此，法院作出撤銷被訴補償決定的判決。

　　法院的結論當然是基于其對案件事實的推斷。那么，被征收人究竟想選擇何種補償方式？這是一個問題。從該案公布的現有資料來看，征收雙方曾就補償方式多次協商，包括產權調換的地點、面積。甚至被告在答辯中聲稱：原告最終選擇貨幣補償，被告根據現場工作記錄認定原告選擇貨幣補償并無不當。盡管被告辯稱未被法院所采信，但有一點是可以確定的：雙方就產權調換的協商在補償決定作出之前一直處在變動不居的狀態。按照常理推斷，雙方協商未果的原因一般為：征收人在政策范圍內提供的安置房源及其折算價格與被征收人的意愿之間存在抵牾。

　　在實踐中，絕大多數被征收人都傾向于產權調換，主要原因是被征收房屋評估價格不能充分體現市場價格。但是，貨幣補償和產權調換兩種補償方式在《條例》中不存在孰為優先的問題。通常情況下，被征收人是否選擇產權調換還會以貨幣補償方式作為參照進行利益衡量。如果在特定的補償案件中產權調換的特定房源并沒有確定的情況下，征收人和法院根據什么案件事實可以得出被征收人的真實意思必定是產權調換的合理推斷？反之，如果我們進行換位思考的話，由于多次關于產權調換的協商均以失敗告終，征收人從反面來推斷被征收人的真實意思恰恰是貨幣補償，也未必就是強詞奪理。被征收人真實意圖的確定是衡量其選擇權是否得到保障的基礎。這是該案帶來的疑問，值得我們思考。

　　二、被征收人選擇權的確定性問題

　　在征收補償實務中，征收人（包括征收部門，下同）與被征收人之間就補償方式進行談判是一個反反復復、逐步推進的過程。在這一過程中，被征收人的真實意圖會隨著征收人“出價”的變化而發生變化。被征收人選擇權有沒有得到充分保障，應當以其真實意圖的最終確定作為衡量標尺。如果我們把補償方式的談判過程類比為合同的磋商階段，征收人就某一特定的被征收房屋按照征收補償方案同時提出確定的貨幣補償數額以及產權調換房源，相當于合同要約人給出二選一的“出價”，那么，被征收人據此選擇即為“承諾”。此時作出的選擇才是其真實意圖的體現。

　　在“鄭某與長沙市開福區政府行政征收二審案”（（2014）湘高法行終字第101號）中，2013年7月18日，長沙市開福區征收辦對被征收人鄭某作出房屋征收補償方案，提供了兩種補償方式供其選擇，其中貨幣補償方式xxx元。產權調換方式是提供位于某地塊的定向房（期房）用于房屋產權調換，供被征收人選擇。同日，開福區政府向鄭某出具《房屋征收陳述申辯及申請調解權利告知書》，告知其相關的陳述申辯權利。2013年1月7日，評估公司確定用于產權調換的xxx號房屋評估總價。2013年8月12日，開福區政府作出房屋征收補償決定，決定對鄭某實行房屋產權調換。該案中，征收人事先確定貨幣補償數額和用于產權調換的房源及其評估價格，然后提供被征收人選擇，在被征收人沒有作出選擇的情況下，征收人在征收補償決定中確定采用產權調換方式，這種做法得到法院的認可。

　　由此可見，被征收人在行使選擇權之時，征收人提供的貨幣補償和產權調換方式的內容應當是確定的。被征收人只有二選一的權利，不能繼續再就任何一種補償方式的特定內容進行討價還價。其原因在于：在《條例》的框架內，被征收人的選擇權制度主要用于約束征收人作出的補償決定，如果被征收人的選擇可以隨時作出，那么補償決定的內容將一直處在不確定的狀態，行政行為的確定力將不能實現。申言之，被征收人選擇權的效力應當從兩個角度去理解：一方面，其約束征收人作出補償決定，補償決定中的補償方式以被征收人的事先選擇為準，被征收人沒有進行選擇的，征收人可以自行決定其中一種方式；另一方面，選擇權的行使同時約束被征收人，被征收人的選擇行為必須是一錘定音，然后征收人據此將選擇的結果納入征收決定，否則，補償決定的性質就會無異于補償協議。　　既然被征收人的選擇行為必須是一次性完成，那么征收人給出的兩種選項也應當具有完全的確定性。也即無論是貨幣補償還是產權調換，其權利義務的內容應當是明確而沒有進一步討價還價的余地。相比而言，對于某一特定的被征收房屋而言，其貨幣補償的數額和計算標準應當按照《國有土地上房屋征收評估辦法》等法律法規經過評估而確定，征收人沒有自由裁量的余地；而在產權調換中，征收人可以在合法的范圍內（例如改建地段或者就近地段）確定可以提供調換的房源、層次、套型、房屋差價的支付期限等內容，在這一點上，征收人具有一定的自由裁量權。而對于被征收人來說，其是否確定選擇產權調換方式，應當以征收人已經提供了確定的房源等基本因素為前提條件。

　　三、被征收人行使選擇權的時點

　　被征收人選擇的結果將被載入到補償決定中去，因此，征收人告知被征收人何時應當行使選擇權，將影響到補償決定的作出和之后的強制執行。由于《條例》對于被征收人行使選擇權的時點未作出明文規定，各地在實踐中的做法不一。如果以補償決定的作出作為分水嶺，被征收人行使選擇權的時點主要有以下兩種模式。

　　（一）補償決定前模式

　　在“南通市人民政府與高某非訴執行案”（（2015）開非訴行審字第00027號）中，征收部門于2014年6月6日送達《補償安置方式選擇通知書》，告知被征收人可以選擇貨幣補償方式、產權調換安置房屋方式和產權調換低價位商品房等三種補償安置方式。被征收人提出應先解決歷史遺留問題拒談征收房屋補償事宜，南通市政府于2014年11月19日作出《房屋征收補償決定書》，決定如下：“二、補償高某戶人民幣363598.55元；三、征收部門提供開發區小海范圍的低價位商品房房源供高某戶購買。”對于這一補償決定的合法性，法院予以認可并準予強制執行。

　　由此可見，在此案中被征收人選擇權行使的時點是在補償決定作出之前，征收人通過正式告知的方式，告知被征收人在一定期限內作出明確選擇。如果被征收人據此作出了選擇，其選擇的補償方式將成為補償決定的內容之一。如果被征收人拒絕進行選擇，征收人在補償決定書中可以單方面確定其中某一種方式作為最終的補償方式。

　　（二）補償決定后模式

　　補償決定后模式的特點在于：兩種補償方式均在補償決定書中列明，因此，被征收人如果進行選擇的話，必然是在補償決定作出之后。至于征收人為什么采取這種模式，可能有多種原因。一種情況是，征收人在作出補償決定之前，并沒有提供被征收人行使選擇權的機會，這樣就只能把補償決定的送達作為一種告知方式；另一種情況是，征收人已經作出事先告知，但被征收人拒不配合，征收人基于審慎起見，不在補償決定中作出單方面的推定，而是索性把選擇權問題推遲到補償決定作出以后再去解決。

　　在“陸某、高某與淮安市清浦區人民政府行政征收二審案”（（2015）淮中行終字第00052號）中，征收工作人員與被征收人進行了三次談話，組織召開了協調會一次。因對補償安置未達成一致意見，區政府作出的補償決定中同時提供了貨幣補償和產權調換兩種補償方式。對此，法院認為：因本案被征收人未對補償方式作出明確的選擇，補償決定合法有據，充分保障了被征收人的居住權。

　　由于補償決定中沒有確定哪一種補償方式，被征收人的選擇權只有在補償決定作出之后行使，因此這種做法可以稱之為“補償決定后模式”。“后模式”項下的選擇權缺乏制度性支撐，被征收人究竟應當何時進行選擇以及被征收人拒不選擇的法律后果是什么，純粹是一個操作層面的問題，游離于法律調整的框架之外。如果被征收人在補償決定作出以后遲遲不作任何選擇，對于征收人來說，其就貨幣補償方式可以通過辦理提存手續予以解決，而就產權調換方式而言，其付諸實踐還是需要被征收人合作辦理。這樣一來，房屋征收的法律后果將處于長期的待定狀態，既造成公共資源的閑置，又不能實現法律定紛止爭的功能。

　　（三）模式選擇問題的思考

　　通過以上的分析可以得知，在制度設計上，被征收人行使選擇權的時點必須具有確定性，而不是無限期拖延。有觀點即認為：如果無限期地尊重被征收人的選擇權，則征收補償決定在申請強制執行時不具有可操作性。從《條例》的條文框架的角度進行解讀，被征收人的選擇權制度應當是用于約束征收人的補償決定的。《條例》第26條規定：補償決定應當包括本條例第二十五條第一款規定的有關補償協議的事項，而補償方式在補償協議中就是確定而唯一的。補償決定是政府在房屋征收整個流程中的最后一個行政行為，其內容應當具有確定力和可執行力，選擇權問題不應當延宕至執行環節予以解決。

　　就上述“補償決定后模式”而言，嚴格來說，“后模式”的操作流程本身與選擇權的本質相抵觸。既然補償決定作為行政行為具有強制性，那么，補償決定一旦作出，所謂的選擇權其實質是強制被征收人必須二選一，被征收人進行所謂的選擇其實純粹是一種履行補償決定的義務，已經脫離了選擇權的本質。如果被征收人自覺履行補償決定的義務，他是在事實上進行一次選擇的行為；如果被征收人不自覺履行而因此進入強制執行程序，如果要法院強制其進行二選一的選擇，這種選擇權在法理上難以自圓其說。

　　因此，本文贊成“補償決定前模式”。由于補償決定必須確定哪一種補償方式，在征收人通知被征收人進行正式選擇以后，如果被征收人不予回應，征收人只能作出推定或者自行決定補償方式。因此，“前模式”成功操作的關鍵是要解決被征收人行使選擇權的程序化問題，也即要將被征收人行使選擇權的環節進行固化，以便于征收人及時確定被征收人的最終意圖并進而作出補償決定。

　　對于選擇權行使的程序設計，各地在地方性法規、規章以及規范性文件中已經開始進行探索。例如：2014年《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》第三十二條規定：征收人應當先擬定和送達補償決定方案，包括貨幣補償和房屋產權調換兩種補償方式及相應的補償標準。被征收人應當自補償決定方案送達之日起十五日內，提出意見并選擇補償方式。政府送達補償決定方案時應當書面告知被征收人，其逾期不選擇補償方式的，補償方式由補償決定確定。這一規定是一種典型的“補償決定前模式”，完整而縝密地設計了選擇權的確定性、選擇權告知、選擇權行使的時限、放棄選擇權的法律后果等各項規則和順序，并為之后的補償決定確定補償方式提供合法性支撐，值得各地借鑒。