房屋評(píng)估報(bào)告須按規(guī)定送達(dá)被征收人

[裁判要旨]在房屋征收過(guò)程中，征收主體未按規(guī)定將房屋評(píng)估報(bào)告送達(dá)給被征收人，導(dǎo)致被征收人后續(xù)救濟(jì)權(quán)利的喪失，法院應(yīng)當(dāng)依法撤銷(xiāo)依據(jù)該評(píng)估報(bào)告作出的房屋征收補(bǔ)償決定書(shū)。

□案號(hào) 一審：（2013）馬行初字第00010號(hào)

　 [案情]

　 原告：艾正云、沙德芳。

　 被告：安徽省馬鞍山市雨山區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)雨山區(qū)政府）。

　 2012年3月20日，雨山區(qū)政府發(fā)布《雨山區(qū)人民政府征收決定》（雨城征[2012] 2號(hào)）及《采石古鎮(zhèn)舊城改造項(xiàng)目房屋征收公告》，決定對(duì)東至天門(mén)大道、西至鎖溪河、南至唐賢街、北至九華西路范圍內(nèi)國(guó)有土地上房屋及其附屬設(shè)施實(shí)施征收。登記在艾正云、沙德芳名下的馬鞍山市雨山區(qū)采石九華街22號(hào)位于規(guī)定的征收范圍內(nèi)，其房產(chǎn)證證載房屋建筑面積774.59m2；房屋產(chǎn)別：私產(chǎn)；設(shè)計(jì)用途：商業(yè)。土地證證載使用權(quán)面積1185.99m2；地類(lèi)（用途）：綜合；使用權(quán)類(lèi)型：出讓。2012年12月1日，馬鞍山市雨山區(qū)采石古街道舊城改造項(xiàng)目國(guó)有土地上房屋征收指揮部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目指揮部）將《關(guān)于確認(rèn)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的通知》張貼于艾正云、沙德芳被征收房屋門(mén)口，通知艾正云、沙德芳選擇確定房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。其后，雨山區(qū)房屋征收部門(mén)在司法工作人員全程見(jiàn)證和監(jiān)督下，抽簽確定雨山區(qū)采石九華街22號(hào)房屋的房地產(chǎn)價(jià)格機(jī)構(gòu)為安徽民生房地產(chǎn)評(píng)估有限公司。2012年12月12日，安徽民生房地產(chǎn)評(píng)估有限公司向雨山區(qū)房屋征收部門(mén)提交了對(duì)艾正云、沙德芳名下房屋作出的市場(chǎng)價(jià)值估價(jià)報(bào)告。2013年1月16日，雨山區(qū)政府對(duì)被征收人艾正云、沙德芳作出雨政征補(bǔ)[2013]21號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定書(shū)。

　 艾正云、沙德芳提起訴訟，請(qǐng)求依法撤銷(xiāo)房屋征收補(bǔ)償決定書(shū)。

　 [審判]

　 馬鞍山市中級(jí)人民法院認(rèn)為，《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第十六條第一款規(guī)定：房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照房屋征收評(píng)估委托書(shū)或者委托合同的約定，向房屋征收部門(mén)提供分戶(hù)的初步評(píng)估結(jié)果。分戶(hù)的初步評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)包括評(píng)估對(duì)象的構(gòu)成及其基本情況和評(píng)估價(jià)值。房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)將分戶(hù)的初步評(píng)估結(jié)果在征收范圍內(nèi)向被征收人公示。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條第二款規(guī)定：對(duì)評(píng)估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。從本案現(xiàn)有證據(jù)看，雨山區(qū)政府在安徽民生房地產(chǎn)評(píng)估有限公司對(duì)采石九華街22號(hào)作出的商業(yè)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估報(bào)告后，未將該報(bào)告內(nèi)容及時(shí)送達(dá)艾正云、沙德芳并公告，致使艾正云、沙德芳對(duì)其房產(chǎn)評(píng)估價(jià)格申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估和申請(qǐng)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)鑒定的權(quán)利喪失。故雨山區(qū)政府對(duì)艾正云、沙德芳位于采石九華街22號(hào)房產(chǎn)評(píng)估程序違法，依據(jù)該評(píng)估程序作出的房屋征收補(bǔ)償決定書(shū)依法應(yīng)予以撤銷(xiāo)。

　 馬鞍山市中級(jí)人民法院判決撤銷(xiāo)房屋征收補(bǔ)償決定書(shū)。

　 判決后，雙方當(dāng)事人均未提起上訴，該判決已經(jīng)生效。

　 [評(píng)析]

　 征遷案件中矛盾最為突出的就是房屋征收補(bǔ)償問(wèn)題。補(bǔ)償是否公平、公正，不僅需要征收部門(mén)在征收過(guò)程中充分保障被征收人的實(shí)體權(quán)益不受損害，保證不因征收行為導(dǎo)致被征收人實(shí)際生活水平下降；而且要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的征收程序執(zhí)行，保證被征收人知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)等程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。法院在審理房屋征收行政案件時(shí)不僅需要從大局出發(fā)，依法支持行政機(jī)關(guān)合法征收行為，而且要充分保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，以實(shí)現(xiàn)行政訴訟之應(yīng)有本意。

　 一、被征收房屋的價(jià)值需通過(guò)評(píng)估確定

　 在城市房屋征收過(guò)程中，征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是房屋征收的核心要素。現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)被拆遷戶(hù)與開(kāi)發(fā)商和行政機(jī)關(guān)的矛盾，主要集中在征收拆遷房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，被拆遷戶(hù)認(rèn)為征收拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，而開(kāi)發(fā)商和行政機(jī)關(guān)認(rèn)為拆遷戶(hù)漫天要價(jià)。矛盾經(jīng)常因此而發(fā)生，暴力拆遷或者極端事件等一時(shí)成為社會(huì)的焦點(diǎn)。被征收房屋的價(jià)值到底多少算是合適？由誰(shuí)說(shuō)了算？這關(guān)系到公平合理地實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條第一款對(duì)此作出規(guī)定：對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。規(guī)定由中立的具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照既定的評(píng)估辦法來(lái)確定房屋的價(jià)值彰顯了公平與公正，有效化解了被征遷人與拆遷部門(mén)的矛盾沖突。房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于征收人與被征收人這兩個(gè)利益主體的第三方，具有專(zhuān)業(yè)性、科學(xué)性、公平性的特點(diǎn)，由其出具的建立在專(zhuān)業(yè)評(píng)估基礎(chǔ)上的評(píng)估報(bào)告能夠適當(dāng)?shù)刂泻驼魇杖伺c被征收人之間的矛盾和沖突。因此，在征收部門(mén)作出房屋征收補(bǔ)償決定書(shū)時(shí)，其確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須依據(jù)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的價(jià)值評(píng)估報(bào)告。

　 二、房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定必須符合法律的規(guī)定

　 房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估工作在房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定過(guò)程中發(fā)揮著無(wú)比重要的作用，關(guān)乎著被評(píng)估房屋的市場(chǎng)價(jià)格是否公正。于此，《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第三條規(guī)定：房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)估價(jià)師、房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)（以下稱(chēng)評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)）成員應(yīng)當(dāng)獨(dú)立、客觀、公正地開(kāi)展房屋征收評(píng)估、鑒定工作，并對(duì)出具的評(píng)估、鑒定意見(jiàn)負(fù)責(zé)。任何單位和個(gè)人不得干預(yù)房屋征收評(píng)估、鑒定活動(dòng)。與房屋征收當(dāng)事人有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定和評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果等都影響著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低，進(jìn)而影響著被征收人的合法權(quán)益能否得到保障。司法實(shí)踐中，征遷部門(mén)面臨的一個(gè)突出問(wèn)題就是來(lái)自被征收人的不信任。因此，在房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定上必須堅(jiān)持公平協(xié)商，充分尊重被征收人的合法權(quán)益。《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第四條對(duì)此規(guī)定：房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)協(xié)商選定；在規(guī)定時(shí)間內(nèi)協(xié)商不成的，由房屋征收部門(mén)通過(guò)組織被征收人按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票決定，或者采取搖號(hào)、抽簽等隨機(jī)方式確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)不得采取迎合征收當(dāng)事人不當(dāng)要求、虛假宣傳、惡意低收費(fèi)等不正當(dāng)手段承攬房屋征收評(píng)估業(yè)務(wù)。該條的規(guī)定打破了以往房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)由拆遷人指定的格局，在一定程度上保障了被征收人的合法權(quán)益。但是在實(shí)踐中，由于被征收人的不信任既而催生其對(duì)于征收部門(mén)所作行為的不配合。本案中，被征收人拒不配合并且在征收部門(mén)書(shū)面公告通知其參加抽簽選定評(píng)估機(jī)構(gòu)后仍然拒不參加，故征收部門(mén)組織相關(guān)部門(mén)參加通過(guò)抽簽選定了本案的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。因此，在房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定上，本案被告在這一程序上是符合法律規(guī)定的。

　 三、價(jià)值評(píng)估報(bào)告須向被征收人送達(dá)并公示

　 《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第十六條規(guī)定：房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照房屋征收評(píng)估委托書(shū)或者委托合同的約定，向房屋征收部門(mén)提供分戶(hù)的初步評(píng)估結(jié)果。分戶(hù)的初步評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)包括評(píng)估對(duì)象的構(gòu)成及其基本情況和評(píng)估價(jià)值。房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)將分戶(hù)的初步評(píng)估結(jié)果在征收范圍內(nèi)向被征收人公示。房屋價(jià)值評(píng)估報(bào)告是行政機(jī)關(guān)作出補(bǔ)償決定最重要的依據(jù)之一，如果評(píng)估報(bào)告未能送達(dá)被征收人，會(huì)導(dǎo)致被征收人申請(qǐng)復(fù)評(píng)和申請(qǐng)鑒定的法定權(quán)利無(wú)法行使，進(jìn)而使得補(bǔ)償決定本身失去合法性基礎(chǔ)。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條第二款規(guī)定：對(duì)評(píng)估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第二十二條規(guī)定，被征收人對(duì)被征收房屋所在地評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)的鑒定仍有異議的，按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條規(guī)定處理。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條第三款規(guī)定：被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。可見(jiàn)，法律法規(guī)賦予了被征收人一系列程序救濟(jì)權(quán)利，如果被征收人不能獲悉價(jià)值評(píng)估報(bào)告，無(wú)疑等于剝奪了被征收人的程序救濟(jì)權(quán)。本案中，征收部門(mén)并未將評(píng)估報(bào)告送達(dá)被征收人以及在征收范圍內(nèi)向被征收人公示。有觀點(diǎn)認(rèn)為，未送達(dá)及公示屬于程序上的瑕疵，法院不能因此撤銷(xiāo)補(bǔ)償決定書(shū)。筆者認(rèn)為，認(rèn)定程序上的輕微瑕疵或缺失在于其不影響相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益。而本案中，由于未按規(guī)定送達(dá)并公示，導(dǎo)致了被征收人向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估以及對(duì)復(fù)核評(píng)估有異議向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定，以及進(jìn)一步提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利喪失，此權(quán)利的喪失可能會(huì)直接導(dǎo)致房屋價(jià)值確定的不合理，對(duì)被征收人的合法權(quán)益造成了重大侵害。因此，法院判決撤銷(xiāo)征收部門(mén)作出的房屋征收補(bǔ)償決定書(shū)是正確適當(dāng)?shù)摹?/span>