最高法院判例：對(duì)行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行其職責(zé)的可直接提起訴訟——鑫信服裝廠訴潮安區(qū)政府不履行征收公告法定職責(zé)案

【裁判要旨】

市、縣級(jí)人民政府在國(guó)有土地上房屋征收過(guò)程中，具有依法主動(dòng)公告征收決定及補(bǔ)償方案的法定職責(zé)。被征收人就市、縣級(jí)人民政府不履行征收公告法定職責(zé)提起訴訟，無(wú)須承擔(dān)其已向市、縣級(jí)人民政府提出履行法定職責(zé)申請(qǐng)的證明責(zé)任。

【裁判文書】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行政 裁 定 書

（2019）最高法行申3804號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）潮州市潮安區(qū)龍湖鎮(zhèn)鑫信服裝廠。經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所：潮州市潮安區(qū)龍湖鎮(zhèn)三英上社村。

經(jīng)營(yíng)者李鑫華。

委托代理人王衛(wèi)洲、姜泉，北京萬(wàn)典律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）廣東省潮州市潮安區(qū)人民政府。住所地：廣東省潮州市潮安區(qū)潮安大道**。

法定代表人張廣賢，區(qū)長(zhǎng)。

委托代理人楊暢，潮州市潮安區(qū)司法局副局長(zhǎng)。

委托代理人李潮揭，廣東正冉律師事務(wù)所律師。

再審申請(qǐng)人潮州市潮安區(qū)龍湖鎮(zhèn)鑫信服裝廠（以下簡(jiǎn)稱鑫信服裝廠）因訴被申請(qǐng)人廣東省潮州市潮安區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱潮安區(qū)政府）不履行征收公告法定職責(zé)一案，不服廣東省高級(jí)人民法院于2018年9月17日作出的（2017）粵行終1444號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?019年4月10日立案受理，依法組成合議庭進(jìn)行審查，并于2019年5月14日下午在本院第一巡回法庭第二法庭組織公開(kāi)詢問(wèn)活動(dòng)。再審申請(qǐng)人鑫信服裝廠及其委托代理人姜泉，被申請(qǐng)人潮安區(qū)政府副區(qū)長(zhǎng)陳宇及委托代理人楊暢、李潮揭，均到庭參加詢問(wèn)。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

廣東省潮州市中級(jí)人民法院一審查明，2014年7月14日，潮安區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于廣梅鐵路龍湖南至汕頭段增建第二線及廈深聯(lián)絡(luò)線工程建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通告》（安府[2014]18號(hào)），該通告的主要內(nèi)容為：“一、廣梅汕鐵路龍湖南至汕頭段增建第二線及廈深聯(lián)絡(luò)線起于我區(qū)石鎮(zhèn)湖美村，止于安埠鎮(zhèn)梅溪村，途徑金石、龍湖、東鳳、彩塘、安埠等五個(gè)鎮(zhèn)。征地拆遷范圍為：廣梅汕鐵路龍湖南至汕頭段增建第二線及廈深聯(lián)絡(luò)線主線路段及站場(chǎng)的征地紅線圖界內(nèi)，具體以標(biāo)示紅線或界樁為準(zhǔn)。二、征地拆遷范圍內(nèi)所有建（構(gòu)）筑物及附著物因工程建設(shè)需要征用拆遷的，由其所有權(quán)人或使用權(quán)人（下稱被拆遷人）與區(qū)國(guó)土資源部門簽訂征地拆遷補(bǔ)償協(xié)議，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按《廣東省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補(bǔ)償實(shí)施辦法》的規(guī)定執(zhí)行。三、征地拆遷范圍內(nèi)的被拆遷人應(yīng)在接到拆遷通知書并辦理有關(guān)補(bǔ)償手續(xù)后十五日內(nèi)自行拆遷；逾期拒不拆遷的，由有關(guān)部門依法強(qiáng)制拆遷。”2016年9月28日，潮州市潮安區(qū)龍湖鎮(zhèn)人民政府向李俊鑫發(fā)出《通知書》，該通知的主要內(nèi)容為：“你戶座落于我鎮(zhèn)三英上社村（國(guó)測(cè)標(biāo)識(shí)碼：2-3-40）的房屋及其附著物屬拆遷范圍。現(xiàn)六方已確認(rèn)，請(qǐng)你自接到本通知后三日內(nèi)到鎮(zhèn)政府廈深聯(lián)絡(luò)線工作協(xié)調(diào)組辦理構(gòu)筑物拆遷補(bǔ)償簽領(lǐng)手續(xù)。另：根據(jù)粵府辦[2003]46號(hào)《廣東省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補(bǔ)償實(shí)施辦法》、以及相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，限你在辦理有關(guān)補(bǔ)償手續(xù)后五日內(nèi)對(duì)拆遷范圍內(nèi)的房屋及其附著物予以自行拆遷。逾期不拆遷者，由鎮(zhèn)政府組織相關(guān)部門依法強(qiáng)制拆除。”2016年12月1日，鑫信服裝廠提起行政訴訟，請(qǐng)求判決潮安區(qū)政府限期對(duì)廈深鐵路聯(lián)絡(luò)線工程潮安段范圍內(nèi)實(shí)施征收的國(guó)有土地上房屋的征收決定及補(bǔ)償方案予以公告。

廣東省潮州市中級(jí)人民法院（2016）粵51行初8號(hào)行政裁定認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行主動(dòng)公開(kāi)政府信息義務(wù)，直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)告知其先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。對(duì)行政機(jī)關(guān)的答復(fù)或者逾期不予答復(fù)不服的，可以向人民法院提起訴訟。”《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十條第二款規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日。第二十六條第一款規(guī)定，房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。國(guó)有土地上房屋征收決定與征收補(bǔ)償方案屬于行政法規(guī)規(guī)定的政府應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，鑫信服裝廠認(rèn)為潮安區(qū)政府不依法履行主動(dòng)公開(kāi)廈深鐵路聯(lián)絡(luò)線工程潮安段范圍內(nèi)實(shí)施征收的國(guó)有土地上房屋的征收決定及補(bǔ)償方案的政府信息義務(wù)，應(yīng)當(dāng)先向潮安區(qū)政府提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，對(duì)潮安區(qū)政府的答復(fù)或者逾期不予答復(fù)行為不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。但鑫信服裝廠未能提供證據(jù)證明其在提起本案行政訴訟之前向潮安區(qū)政府提出上述信息公開(kāi)的申請(qǐng)，因此，鑫信服裝廠的起訴不符合法定的起訴條件，依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第十項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回鑫信服裝廠的起訴。鑫信服裝廠不服一審裁定，提起上訴。

廣東省高級(jí)人民法院（2017）粵行終1444號(hào)行政裁定認(rèn)為，本案系不履行法定職責(zé)糾紛。鑫信服裝廠起訴時(shí)，未向一審法院提交可以證明其曾向潮安區(qū)政府申請(qǐng)履行法定職責(zé)（即發(fā)布征地決定及補(bǔ)償方案）的證據(jù)，故其起訴不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第一款關(guān)于“在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)”的規(guī)定，一審認(rèn)定其起訴不符合法定條件并裁定駁回，并無(wú)不當(dāng)。綜上，鑫信服裝廠主張撤銷一審裁定的理由不能成立，不予支持。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回上訴、維持一審裁定。

鑫信服裝廠申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，其要求潮安區(qū)政府依法公告國(guó)有土地上房屋征收決定和補(bǔ)償安置方案，應(yīng)當(dāng)適用《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條和第十三條。依法作出房屋征收決定并進(jìn)行公告是政府在征收國(guó)有土地上房屋過(guò)程中應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，與信息公開(kāi)無(wú)關(guān)。潮安區(qū)政府在本案中未作出征收決定是一種規(guī)避法律法規(guī)規(guī)定的程序要求的行為，現(xiàn)征收工作已進(jìn)入尾聲，政府未作出房屋征收決定及公告的程序問(wèn)題影響申請(qǐng)人的實(shí)體權(quán)利，主要為申請(qǐng)國(guó)家賠償及選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)等權(quán)利。同時(shí)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，鑫信服裝廠的起訴無(wú)需以向潮安區(qū)政府申請(qǐng)要求履行法定職責(zé)作為前提條件。此外，一、二審超出審理期限作出裁定，程序違法。綜上，一、二審認(rèn)定事實(shí)、適用法律完全錯(cuò)誤，程序違法，依法應(yīng)當(dāng)糾正，請(qǐng)求依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條的規(guī)定作出判決。

潮安區(qū)政府答辯稱，一、本案所涉信息屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)信息，應(yīng)按照信息公開(kāi)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。依照《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條規(guī)定，申請(qǐng)人在向一審法院起訴前應(yīng)當(dāng)向該府申請(qǐng)過(guò)信息公開(kāi)（即發(fā)布征收決定及補(bǔ)償方案）。二、申請(qǐng)人請(qǐng)求內(nèi)容不可訴，不屬于法院受案范圍。根據(jù)行政訴訟法第十二條第五項(xiàng)規(guī)定，對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的才可以提起行政訴訟。申請(qǐng)人的請(qǐng)求不屬于對(duì)征收決定及其補(bǔ)償決定不服的情形，僅屬于征收程序性問(wèn)題，且該程序性不導(dǎo)致行政行為終結(jié)。三、廈深鐵路聯(lián)絡(luò)線工程是國(guó)家項(xiàng)目重點(diǎn)工程，在我區(qū)范圍內(nèi)涉及土地房產(chǎn)征收問(wèn)題，政府會(huì)依法進(jìn)行征收，按照相關(guān)程序規(guī)定進(jìn)行，依法完成拆遷任務(wù)。目前該工程已經(jīng)進(jìn)行征收，也委托評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，相關(guān)款項(xiàng)已發(fā)放到當(dāng)?shù)卮逦?/span>

本院另查明，2017年2月15日，潮安區(qū)政府尚未與鑫信服裝廠達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議，即對(duì)鑫信服裝廠的房屋實(shí)施拆除。2017年6月15日，鑫信服裝廠提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)潮安區(qū)政府強(qiáng)制拆除該廠房屋的行政行為違法。2018年1月4日，潮州市中級(jí)人民法院作出（2017）粵51行初10號(hào)行政判決，確認(rèn)潮安區(qū)政府拆除行為違法。潮安區(qū)政府不服提起上訴，廣東省高級(jí)人民法院于2018年11月28日作出（2018）粵行終918號(hào)行政判決，駁回潮安區(qū)政府的上訴，維持一審判決。目前，鑫信服裝廠正在申請(qǐng)國(guó)家賠償程序中。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案系不履行征收公告法定職責(zé)案件。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十三條第一款規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告，公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟等事項(xiàng)。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)，但被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的除外。根據(jù)上述規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府在國(guó)有土地上房屋征收過(guò)程中，具有依法主動(dòng)公告征收決定及補(bǔ)償方案的法定職責(zé)。被征收人就市、縣級(jí)人民政府不履行征收公告法定職責(zé)提起訴訟，無(wú)須承擔(dān)其已向市、縣級(jí)人民政府提出履行法定職責(zé)申請(qǐng)的證明責(zé)任。本案中，因交通建設(shè)公共利益需要，潮安區(qū)政府在廈深鐵路聯(lián)絡(luò)線工程潮安段范圍內(nèi)實(shí)施征收工作，本應(yīng)依法作出征收決定、征收補(bǔ)償方案并進(jìn)行公告。潮安區(qū)政府未主動(dòng)將征收決定及征收補(bǔ)償方案進(jìn)行公告，即組織實(shí)施了對(duì)案涉國(guó)有的土地征收、拆除等行為，缺乏法律依據(jù)。鑫信服裝廠所屬房屋系國(guó)有土地上房屋，位于征收紅線范圍內(nèi)，潮安區(qū)政府未依法公告征收決定及征收補(bǔ)償方案的行為，對(duì)其權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，鑫信服裝廠提起行政訴訟，符合法定起訴條件。一審認(rèn)為該案系政府信息公開(kāi)訴訟，二審則認(rèn)為鑫信服裝廠沒(méi)有提供證據(jù)證明其向政府申請(qǐng)履行法定職責(zé)，裁定駁回鑫信服裝廠的起訴，均屬于適用法律錯(cuò)誤，本院予以糾正。

需要指出的是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第四條第三項(xiàng)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法征收、征用財(cái)產(chǎn)，侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。本案中，潮安區(qū)政府在未依法作出征收決定及補(bǔ)償決定的情形下，將鑫信服裝廠的案涉房屋予以拆除，侵犯了鑫信服裝廠的房屋產(chǎn)權(quán)。鑒于潮安區(qū)政府強(qiáng)拆行為現(xiàn)已被生效判決確認(rèn)違法，潮安區(qū)政府對(duì)鑫信服裝廠所負(fù)的補(bǔ)償責(zé)任亦隨之轉(zhuǎn)變?yōu)橘r償責(zé)任。經(jīng)過(guò)本院詢問(wèn)，鑫信服裝廠述稱其已經(jīng)依法提起國(guó)家賠償請(qǐng)求。鑒于潮安區(qū)政府的征收行為業(yè)已實(shí)施，鑫信服裝廠亦正處于申請(qǐng)國(guó)家賠償程序中，其訴潮安區(qū)政府未履行征收公告法定職責(zé)已不再具有訴的利益，鑫信服裝廠的合法權(quán)益完全可以通過(guò)國(guó)家賠償程序獲得救濟(jì)。本案即使指令原審法院進(jìn)入審理程序，對(duì)鑫信服裝廠的實(shí)際權(quán)利不產(chǎn)生任何影響，徒增各方當(dāng)事人訴累，消耗司法資源，無(wú)助于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，故本院不對(duì)本案提起再審。

鑫信服裝廠主張，因政府未作出房屋征收決定及公告的程序問(wèn)題影響其申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)膶?shí)體權(quán)利。通常情況下，強(qiáng)制拆除被征收人房屋應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)生效的房屋征收補(bǔ)償決定。如果強(qiáng)制拆除前既無(wú)征收決定也無(wú)補(bǔ)償決定，雙方亦未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，則此時(shí)被征收人房屋損失賠償便無(wú)法依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條所規(guī)定的房屋征收決定之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)確定，而應(yīng)按照有利于保障被征收人房屋產(chǎn)權(quán)得到充分賠償?shù)脑瓌t另行確定基準(zhǔn)。鑫信服裝廠的該項(xiàng)主張并不成立，本院不予支持。本案中，鑫信服裝廠還主張一、二審超出審限，程序違法。但是根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第五項(xiàng)的規(guī)定，違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審。鑫信服裝廠并未提供證據(jù)證明一、二審超審限問(wèn)題影響到本案的公正審判，對(duì)其該項(xiàng)主張，本院亦不予支持。

綜上，鑫信服裝廠的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回潮州市潮安區(qū)龍湖鎮(zhèn)鑫信服裝廠的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　　熊俊勇

審判員　　宋楚瀟

審判員　　寇秉輝

二〇一九年五月三十一日

法官助理  胡 榮

書記員  李 京