貴州高院裁判：對水利水電工程建設征地移民安置中《責令限期搬遷決定書》的合法性審查——龍子權訴松桃縣政府房屋拆遷管理案

【裁判要旨】

對水利水電工程建設征地移民安置中縣級人民政府作出的《責令限期搬遷決定書》的合法性，應當從以下幾個方面進行審查：

1.作出主體適格。根據《土地管理法》第五十一條“大中型水利、水電工程建設征收土地的補償費標準和移民安置辦法，由國務院另行規定”，《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第五條第三款“縣級以上地方人民政府負責本行政區域內大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領導”，第二十六條“移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府負責移民安置規劃的組織實施”的規定，具有《責令限期搬遷決定書》法定職權的行政主體，是移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府。

2.經過用地審批。根據《土地管理法》第五十二條“建設項目可行性研究論證時，土地行政主管部門可以根據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和建設用地標準，對建設用地有關事項進行審查，并提出意見”，《土地管理法實施條例》第二十三條“能源、交通、水利、礦山、軍事實施等建設項目確需適用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農用地的，按照下列規定辦理：（一）建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告”的規定，建設項目經過了土地部門的用地審批。

3.安置程序完備。根據《大中型水利水電工程移民安置前期工作管理暫行辦法》第三條“大中型水利水電工程移民安置前期工作要……通過現場調查、座談、問卷、聽證等方式，廣泛聽取移民意愿和安置區居民意見，科學編制移民安置方案”，第五條“移民安置規劃大綱應在工程項目建議書批準后，在工程建設征地范圍基本確定和實物調查完成的基礎上編制。移民安置規劃應根據批準的移民安置規劃大綱，在工程可行性研究報告階段編制”的規定，由作為實施主體的縣級人民政府，對移民安置前期工作通過現場調查、座談、問卷、聽證等方式，廣泛聽取移民意愿和安置區居民意見；科學編制移民規劃大綱、移民安置規劃報告，并經省級移民部門批復同意；對征地實物指標進行調查，委托有資質的第三方評估機構進行實物評估并對實物調查成果進行確認，公告了征地移民安置補償實施細則，履行了移民安置補償補助告知程序。

4.適用法律得當。根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第五十六條“按照移民安置規劃必須搬遷的移民，無正當理由不得拖延搬遷或者拒遷”和第六十一條“違反本條例規定，拖延搬遷或者拒遷的，當地人民政府或者其移民管理機構可以申請人民法院強制執行”的規定，在已經依法對搬遷移民財產進行確認，并依照補償方案確定了補償費用，搬遷移民已簽訂征地補償協議并領取補償款，征地安置補償工作已經依法落實完畢的情況下，對搬遷移民“拖延搬遷或者拒遷”但沒有正當理由的，可以作出《責令限期搬遷決定書》。

【裁判文書】

貴州省高級人民法院

行政判決書

（2019）黔行終984號

上訴人（一審原告）：龍子權，男，1976年5月7日出生，苗族，住貴州省松桃苗族自治縣。

被上訴人（一審被告）：松桃苗族自治縣人民政府。

法定代表人：龍群躍，該縣縣長。

上訴人龍子權與被上訴人松桃苗族自治縣人民政府（以下簡稱松桃縣政府）房屋拆遷管理一案，不服貴州省銅仁市中級人民法院（2018）黔06行初54號行政判決向本院提起上訴。本院立案后，依法組成合議庭進行了審理。

上訴人龍子權上訴請求：1、撤銷一審行政判決書；2、判決松桃縣政府作出的《責令限期搬遷決定書》（編號35號）違法，并予以撤銷；3、本案的一、二審訴訟費用由松桃政府承擔。其上訴理由為：一、原審法院在審理過程中事實認定錯誤:（一）2013年9月29日,貴州省人民政府辦公廳作出黔府辦函【2013】128號《省人民政府辦公廳關于禁止在松桃自治縣大興水利樞紐工程淹沒區及工程占地區新增建設項目和遷入人口的通知》。由于被上訴人沒有提供在大興水利樞紐工程淹沒區及工程占地區進行過公告的證據,違反《貴州省大中型水利水電工程移民前期工作管理暫行辦法》第十一條“實物調查工作開始前,項目法人或項目主管部門、有關縣級人民政府、設計單位應當對下列工作做好安排：（1）發布通告。項目法人或項目主管部門應當依據有關批準文件,向省人民政府申請發布建設征地通告：省人民政府發布建設征地通告后,有關縣級人民政府應在建設征地范圍涉及的鄉(鎮)、村、組、企業學校、街道等公共場所進行公告。公告內容主要包括:禁止在樞紐工程區、水庫淹沒區、輸配水區(灌區)新增建設項目、遷入人口和種植多年生植物等”的規定,應當不予認定。貴州省銅仁市中級人民法院對該證據予以認定,屬于認定事實錯誤。（2）《關于大興水利樞紐工程建設征地實物調查成果確認的函》。沒有上訴人簽字,即沒有所有人的簽字確認,違反《貴州省大中型水利水電工程移民前期工作管理暫行辦法》第十二條的規定。貴州省銅仁市中級人民法院對該證據予以認定,屬于認定事實錯誤。（3）《松桃苗族自治縣大興水利樞紐工程征地移民安置補償實施細則》。1、被上訴人無法定權限。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十四條“建設占用土地,涉及農用地轉為建設用地的,應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地涉及農用地轉為建設用地的,由國務院批準”、第四十五條“征收下列土地的,由國務院批準:(一)基本農田:(二)基本農田以外的耕地超過三十五公頃的:(三)其他土地超過七十公頃的。征收前款規定以外的土地的,由省、自治區、直轄市人民政府批準,并報國務院備案”、第四十六條“國家征收土地的,依照法定程序批準后,由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”的規定可知,需要在辦理農用地轉用審批和征地審批之后,被上訴人才擁有法定職權制定《松桃苗族自治縣大興水利樞紐工程征地移民安置補償實施細則》。被上訴人在沒有征地批文的情況下,制定的《松桃苗族自治縣大興水利樞紐工程征地移民安置補償實施細則》應屬于無效行政行為。貴州省銅仁市中級人民法院對該證據予以認定,屬于認定事實錯誤。2、被上訴人制定的標準低于法律規定,不符合公平補償原則,不能保證原告原有生活水平不降低,長遠生計有保障的原則。被上訴人按照遷建安置的方式給予補償,給予地上附著物房屋的補償款遠遠低于重置成新價款,給予宅基地補償款遠遠低于重新購買宅基地的價款,造成上訴人重大財產損失,不符合《中華人民共和國民法總則》第一百一十七條“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序征收、征用不動產或者動產的,應當給予公平、合理的補償”、《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》“遵循及時合理補償原則,完善國家補償制度,進一步明確補償的范圍、形式和標準,給予被征收征用者公平合理補償”和《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》“拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋,還要考慮被征收的宅基地。房屋拆遷按建筑重置成本補償,宅基地征收按當地規定的征地標準補償”的規定及其精神。貴州省銅仁市中級人民法院應該適用《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用切實加強產權司法保護的意見》(法發【2016】27號)“遵循及時合理補償原則,對土地征收和房屋拆遷補償標準明顯偏低的,要綜合運用多種方式進行公平合理補償,充分保護被征收征用者的合法權益”的規定對上訴人的合法權益予以維護。3、程序違法。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十八條“征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”和《征收土地公告辦法》的規定,應當公告征求意見、聽證等程序。被上訴人沒有進行上述程序。二、被上訴人沒有取得法定職權。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”、第四十四條“建設占用土地,涉及農用地轉為建設用地的,應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地,涉及農用地轉為建設用地的,由國務院批準”、第四十五條“征收下列土地的,由國務院批準:(一)基本農田:(二)基本農田以外的耕地超過三十五公頃的;(三)其他土地超過七十公頃的。征收前款規定以外的土地的,由省、自治區、直轄市人民政府批準,并報國務院備案”、第四十六條“國家征收土地的,依照法定程序批準后,由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”的規定可知,建設項目使用國有士地,集體土地只有經過農用地轉用和征地批準程序后,被上訴征地的法定職權。本案中,被上訴人沒有取得征地批準手續的情況下,作出的《責令限期搬遷決定書》,屬于濫用職權行為,屬于無效行政行為。三、移民安置程序違法。（1）編制移民安置規劃大綱沒有聽取移民意見,違反《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第九條“編制移民安置規劃大綱應當廣泛聽取移民和移民安置區居民的意見:必要時,應當采取聽證的方式”的規定。（2）編制移民安置規劃沒有聽證和聽取意見,違反《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第十五條“編制移民安置規劃應當廣泛聽取移民和移民安置區居民的意見:必要時,應當采取聽證的方式”的規定。（3）制定安置補償實施細則,沒有履行公告、征求意見和聽證程序。違反《中華人民共和國土地管理法》第四十八條“征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”和《征收土地公告辦法》的規定。（4）作出《責令限期搬遷決定書》程序違法。沒有調查、告知聽證、認定、協商等程序。四、上訴人的合法權益受到嚴重侵犯被上訴人按照遷建安置的方式給予補償,給予地上附著物房屋的補償款遠遠低于重置成新價款,給予宅基地補償款遠遠低于重新購買宅基地的價款,造成上訴人重大財產損失,不符合《中華人民共和國民法總則》第一百一十七條“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序征收、征用不動產或者動產的,應當給予公平、合理的補償”、《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》“遵循及時合理補償原則,完善國家補償制度,進一步明確補償的范圍、形式和標準,給予被征收征用者公平合理補償”和《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》“拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋,還要考慮被征收的宅基地。房屋拆遷按建筑重置成本補償,宅基地征收按當地規定的征地標準補償”的規定及其精神。請貴州省高級人民法院適用《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用切實加強產權司法保護的意見》(法發【2016127號)“遵循即及時合理補償原則,對土地征收和房屋拆遷補償標準明顯偏低的,要綜合運用多種方式進行公平合理補償,充分保護被征收征用者的合法權益”的規定對上訴人的合法權益予以維護。五、沒有取得征地批文。上訴人的宅基地及其上房屋屬于集體土地,如果是建設項目,根據《中華人民共和國土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”的規定,應該使用國有土地。又根據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條的規定,需要省級人民政府或者國務院的征地批文。本案中,被上訴人沒有取得征地批文。六、一審法院適用法律錯誤。關于法定職權部分,應該同時適用《中華人民共和國土地管理法》第四十三條、四十四條、四十五條和四十六條的規定,而一審法院適用該法第五十一條是錯誤的。該法定職權的取得和享有需要一定的前置條件和程序,在不具備的情況下,直接適用第五十一條是錯誤的，只有滿足第四十四條、四十五條之后,適用第五十一條才是正確的。綜上所述,原審法院在一審中事實認定錯誤,法律適用錯誤的問題,現上訴人針對一審判決提出上訴,希望貴院能依法支持上訴人的請求,以維護上訴人的合法權益。

龍子權向一審法院起訴請求：判決松桃縣政府作出的《責令限期搬遷決定書》（編號：35）違法，并予以撤銷。

一審法院認定事實：銅仁市大興水利樞紐工程是銅仁市人民政府決定興建的省級大中型水利樞紐工程，也是一項重大的民生工程。該工程項目跨松桃苗族自治縣和銅仁高新技術產業開發區。2013年6月14日，貴州省發展和改革委員會(以下簡稱省發改委)作出黔發改農經﹝2013﹞1544號《關于銅仁市大興水利樞紐工程項目建議書的批復》，批復同意該工程項目建議書。2013年9月29日，貴州省人民政府辦公廳作出黔府辦函﹝2013﹞128號《省人民政府辦公廳關于禁止在松桃自治縣大興水利樞紐工程淹沒區及工程占地區新增建設項目和遷入人口的通知》，禁止大興水利樞紐工程淹沒區及工程占地區新增建設項目及遷入人口。2014年2月10日，貴州省國土資源廳作出黔國土資預審字﹝2014﹞15號《省國土資源廳關于銅仁市大興水利樞紐工程建設項目用地預審申請的復函》，同意該工程項目的用地預審。2014年6月9日，被告作出松府函﹝2014﹞92號《關于大興水利樞紐工程建設征地實物調查成果確認的函》，認定該工程建設征地實物調查程序符合國家及貴州省相關規定，實物指標調查成果真實準確，可作為移民安置規劃和拆遷補償的依據。2014年12月11日,貴州省水庫和生態移民局分別作出黔移函﹝2014﹞76號《關于貴州省銅仁市大興水利樞紐工程建設征地移民安置規劃大綱的批復》、﹝2014﹞126號《關于貴州省銅仁市大興水利樞紐工程建設征地移民安置規劃報告的審核意見》，批復并同意該工程建設征地移民安置規劃大綱及規劃報告。2015年6月1日，省發改委作出《關于銅仁市大興水利樞紐工程可行性研究報告的批復》（黔發改農經﹝2015﹞867號），其中同意銅仁市水務投資有限責任公司作為工程項目法人，工程估算總投資143997萬元。2015年9月11日，省發改委作出《省發展和改革委關于銅仁市大興水利樞紐工程初步設計的批復》（黔發改建設﹝2015﹞1485號），批復同意該工程的初步設計方案。在該工程項目的移民安置前期工作中，被告通過發放宣傳冊、張貼、雙語大喇叭廣播等形式對移民搬遷戶宣傳大興水利樞紐工程的初步設計、政策依據、移民安置規劃大綱及規劃報告、實物指標調查、補償標準等。2016年11月3日，被告松桃縣政府辦公室印發《松桃苗族自治縣大興水利樞紐工程征地移民安置補償實施細則》，對該工程建設的移民搬遷及安置、補償補助費標準及兌現等進行規定。2017年5月11日，貴州省國土資源廳作出黔國土資預審函﹝2017﹞31號《省國土資源廳關于銅仁市大興水利樞紐工程建設項目用地預審的復函》（有效期為3年），認為該工程項目已列入經國務院批準的《貴州省水利建設生態建設石漠化治理綜合規劃》，項目建設符合國家產業政策，同意該工程項目的用地預審。原告系松桃苗族自治縣盤信鎮團結村一組（江口組）村民，其家庭共有房屋位于大興水利樞紐工程項目建設范圍即庫區內，屬于移民搬遷戶。其房屋為木結構房屋2間，面積42.24㎡。經評估，原告的房屋及裝修、附著物等價值共計874492.29元（違法建筑不予補償）。被告已向原告發放了移民安置補償補助明白卡。因原告對被告的征地補償和移民安置補償標準有異議，故拒絕與房屋征收部門簽訂征收補償協議并拒絕搬遷其房屋。2018年4月9日，被告作出《責令限期搬遷決定書》（編號：35），限原告于2018年4月12日前自行搬遷其位于松桃××自治縣××信鎮團結村××組的房屋，并騰空庫區房屋（或其他設施）內的所有物品。無正當理由不得拖延搬遷或者拒遷，逾期將依法申請人民法院強制執行。原告不服，遂訴至一審法院。

一審法院認為，根據《中華人民共和國土地管理法》第五十一條：“大中型水利、水電工程建設征收土地的補償費標準和移民安置辦法，由國務院另行規定”、國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第五條第三款：“縣級以上地方人民政府負責本行政區域內大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領導”、第二十六條：“移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府負責移民安置規劃的組織實施”的規定，被告具有作出責令限期搬遷決定書的法定職權。

關于本案《責令限期搬遷決定書》是否合法的問題。首先，本案涉及的銅仁市大興水利樞紐工程屬于大中型水利水電工程，已通過用地預審，符合《中華人民共和國土地管理法》第五十二條“建設項目可行性研究論證時，土地行政主管部門可以根據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和建設用地標準，對建設用地有關事項進行審查，并提出意見”、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十三條“能源、交通、水利、礦山、軍事實施等建設項目確需適用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農用地的，按照下列規定辦理：（一）建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告”的規定。其次，移民安置程序合法。根據《大中型水利水電工程移民安置前期工作管理暫行辦法》第三條“大中型水利水電工程移民安置前期工作要……通過現場調查、座談、問卷、聽證等方式，廣泛聽取移民意愿和安置區居民意見，科學編制移民安置方案……”、第五條“移民安置規劃大綱應在工程項目建議書批準后，在工程建設征地范圍基本確定和實物調查完成的基礎上編制。移民安置規劃應根據批準的移民安置規劃大綱，在工程可行性研究報告階段編制”的規定，涉案項目工程立項、可行性研究報告、工程初步設計等已得到省發改委批復同意；涉案項目工程移民規劃大綱、移民安置規劃報告得到了貴州省水庫和生態移民局批復同意。被告已對建設征地實物調查成果進行確認。再次，移民的知情權和合法權益得到了保障。被告專門成立領導小組，進行移民安置的宣傳動員，召開座談會，舉行聽證，進行征地實物指標調查，公告了征地移民安置補償實施細則，發放移民安置補償補助明白卡，對移民戶合法財產進行了評估等。最后，大興水利樞紐工程項目移民搬遷有其特殊性，涉及移民生命財產安全及公眾利益。被告在作出限期搬遷決定前已經依法對原告的財產進行了確認，并依照補償方案確定了補償費用，原告已簽訂征地補償協議并領取了補償款，針對原告的征地安置補償工作已經依法落實完畢。在原告拒不同意搬遷的情況下，為確保水庫工程建設進度和移民生命財產安全，被告作出限期搬遷決定責令原告限期搬遷，逾期不搬遷則申請人民法院強制執行，符合國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第五十六條：“按照移民安置規劃必須搬遷的移民，無正當理由不得拖延搬遷或者拒遷”、第六十一條：“違反本條例規定，拖延搬遷或者拒遷的，當地人民政府或者其移民管理機構可以申請人民法院強制執行”的規定，并未侵害原告的合法權益。綜上，被告作出的《責令限期搬遷決定書》（編號：35）認定事實清楚，程序合法，適用法律、法規正確。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決如下：駁回原告龍子權的訴訟請求。案件受理費50元，由原告龍子權承擔。

在二審期間，當事人未提交新證據。

本院二審查明的事實與一審查明的事實一致。

本案爭議的焦點在于《責令限期搬遷決定書》是否合法。本院認為，松桃縣政府作出的《責令限期搬遷決定書》合法有效，不應予以撤銷。理由如下：首先，本案涉及的銅仁市大興水利樞紐工程，經省國土資源廳作出黔國土資預審字〔2014〕15號、黔國土資預審〔2017〕31號的復函，兩次通過用地預審，符合《中華人民共和國土地管理法》第五十二條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十三條的規定。其次，完善了移民安置程序。松桃縣政府對移民安置前期工作通過現場調查、座談、問卷、聽證等方式，廣泛聽取移民意愿和安置區居民意見。科學編制移民規劃大綱、移民安置規劃報告，并經貴州省水庫和生態移民局批復同意。對征地實物指標進行調查，委托有資質的第三方評估機構進行實物評估并對實物調查成果進行確認，公告了征地移民安置補償實施細則，發放移民安置補償補助明白卡。最后，因汛期臨近，為了確保移民的生命財產安全和水庫工程建設進度，在上訴人拒不同意搬遷的情況下，松桃縣政府作出限期搬遷決定責令上訴人限期搬遷，該決定符合國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第五十六條：“按照移民安置規劃必須搬遷的移民，無正當理由不得拖延搬遷或者拒遷”、第六十一條：“違反本條例規定，拖延搬遷或者拒遷的，當地人民政府或者其移民管理機構可以申請人民法院強制執行”的規定，并未侵害上訴人的合法權益。故松桃縣政府作出的《責令限期搬遷決定書》事實認定清楚，程序合法，適用法律法規準確。上訴人要求確認《責令限期搬遷決定書》違法并予以撤銷的上訴請求，本院不予支持。關于補償金額的問題，本案審查的范圍系《責令限期搬遷決定書》是否合法，補償金額不是本案合法性審查的范圍，上訴人如對補償標準有異議，可另尋法律途徑予以解決。

綜上，一審判決駁回龍子權的訴訟請求并無不當，龍子權的上訴理由不能成立。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，應予維持，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下:

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人龍子權承擔。

本判決為終審判決。

審判長　　羅朝國

審判員　　鄒　慧

審判員　　茍泰強

二〇一九年六月十三日

法官助理      張羽秦

書記員     李鏵晟