最高法院案例 ：國有公房或國有單位產權房的承租人，與房屋征收決定存在利害關系

【裁判要點】

房屋征收案件中，房屋所有權人是房屋征收決定的行政相對人，與房屋征收決定存在利害關系，具有原告主體資格；同時，享受國有公房或國有單位產權房租賃權的承租人，對被征收的國有公房或國有單位產權房實際享有以低于市場價格占用、使用的權利，這種權利是一種歷史形成的福利權，不同于平等主體之間的房屋租賃關系。房屋征收決定不僅造成房屋租賃關系的解除，而且將會對承租人低價租賃房屋的福利權產生現實、直接的影響。因此，國有公房或國有單位產權房的承租人，亦與房屋征收決定存在利害關系，具有原告主體資格。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行政 裁 定 書

（2019）最高法行再202號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）楊慶華、趙湘華、楊使慶等50人。

再審申請人暨訴訟代表人（一審原告、二審上訴人）楊慶華。

再審申請人暨訴訟代表人（一審原告、二審上訴人）趙湘華。

被申請人(一審被告、二審被上訴人)湖南省通道侗族自治縣人民政府。住所地：湖南省通道侗族自治縣雙江鎮行政街17號。

法定代表人楊秀芳,縣長。

委托代理人陸有勇，通道侗族自治縣國有土地上房屋征收辦公室主任。

委托代理人朱學慶，湖南世勤律師事務所律師。

再審申請人楊慶華、趙湘華、楊使慶等50人因訴被申請人湖南省通道侗族自治縣人民政府（以下簡稱通道縣政府）房屋征收決定一案，不服湖南省高級人民法院（2017）湘行終662號行政判決，向本院申請再審。本院作出（2018）最高法行申3324號行政裁定，提審本案。提審后，本院依法組成合議庭進行審理。案件現已審理終結。

2015年10月8日，通道縣政府發布通政函（XX）109號《關于實施城北片區國有土地上房屋征收的決定》（以下簡稱109號征收決定）及《城北片區房屋征收項目征收補償安置方案》，并于同日進行了公告。征收用途為五中配套生活用地、城市道路、防洪堤及沿河風光帶建設用地。

通道侗族自治縣原農機廠、原二紙廠于2000年至2001年期間先后破產，楊慶華、趙湘華、楊使慶等50人均系原農機廠、原二紙廠職工。楊使慶、吳顏花、趙乙南、吳大鏡、楊在敏等5人(以下簡稱楊使慶等5人)在征收范圍內擁有私有房屋，且持有產權證書。除楊使慶等5人外的45人（以下簡稱其余45人）中楊慶華、趙湘華等人在征收范圍內占（住）原農機廠的公有住房，上述公有住房在原農機廠破產后由通道侗族自治縣國有資產管理辦公室監管。楊慶華、趙湘華、楊使慶等50人提起本案訴訟，請求人民法院撤銷109號征收決定。

湖南省懷化市中級人民法院（2016）湘12行初80號行政判決認為，楊使慶等5人系房屋被征收人，系本案適格原告。其余45人非房屋被征收人，與109號征收決定無利害關系，非本案適格原告，故對其起訴，予以駁回。城北片區房屋征收項目系通道侗族自治縣2014年度重點工程，109號征收決定所涉及的土地主要用于五中配套生活用地、城市道路、防洪堤及沿河風光帶建設用地，符合公共利益需要，且符合通道侗族自治縣國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和專項規劃，并已納入通道侗族自治縣國民經濟和社會發展年度計劃。通道縣政府作出109號征收決定前，發布了經論證的《城北片區房屋征收項目征收補償安置方案（征求意見稿）》并進行公示，征求了公眾意見，對征收項目亦進行了社會穩定風險評估，作出109號征收決定后又進行了公告。通道縣政府所作的109號征收決定，主要證據充分，適用法律法規正確，符合法定程序。但通道縣政府未提交辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金專戶存儲證明，作出109號征收決定存在不夠規范的情形。109號征收決定錯誤告知被征收人起訴期限為三個月，但未對原告訴權行使產生實際影響。從城北片區房屋征收項目需要和利益衡量原則考量，上述不規范和違法情形未達到撤銷房屋征收決定的程度。遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回楊使慶、吳顏花、趙乙南、吳大鏡、楊在敏等5人的訴訟請求。

湖南省高級人民法院（2017）湘行終662號行政判決認為，關于其余45人是否具備原告主體資格的問題。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。本案中，其余45人雖居住在涉案房屋內，但根據涉案被征房屋權屬登記來看，其不屬于涉案被征房屋所有權人，其與通道縣政府對房屋產權人作出的109號征收決定不具有法律上的利害關系，其不符合提起行政訴訟的法定條件，無權直接就109號征收決定提起行政訴訟。關于上訴人提出“五中配套生活用地”項目不存在、不是公共利益的主張。因“五中配套生活用地”已納入通道侗族自治縣國民經濟和社會發展年度計劃,符合通道侗族自治縣國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和專項規劃，符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條的規定。楊慶華、趙湘華、楊使慶等50人以該項目不符合公共利益需要為由申請撤銷109號征收決定的理由不能成立，不予支持。一審判決認定事實清楚，適用法律、法規正確，予以支持。遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決駁回上訴，維持原判。

楊慶華、趙湘華、楊使慶等50人申請再審稱：1.109號征收決定違法，應予以撤銷。原農機廠和原二紙廠公有住房因歷史原因造成手續不全，應當先由專家和有關部門認定后，給予補償。通道縣政府以職工未取得產權為由拒絕補償，有失公平。2.109號征收決定嚴重侵害下崗職工對涉案房屋的使用權、居住權，其余45人具有本案的原告主體資格。請求撤銷一、二審判決，撤銷109號征收決定。

通道縣政府辯稱：1.原農機廠和原二紙廠已經破產，職工也均得到補償和安置，涉案房屋在企業破產后由國有資產管理部門監管。其余45人沒有涉案房屋產權，與109號征收決定沒有利害關系。2.通道縣政府作出109號征收決定，適用法律正確，行政程序合法。請求駁回楊慶華、趙湘華、楊使慶等50人的再審申請。

本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。由此可見，起訴人只要與被訴行政行為有利害關系，就應當具有原告主體資格。所謂“有利害關系”，是指被訴行政行為有可能直接對起訴人的合法權益造成不利影響。房屋征收案件中，房屋所有權人是房屋征收決定的行政相對人，與房屋征收決定存在利害關系，具有原告主體資格；同時，享受國有公房或國有單位產權房租賃權的承租人，對被征收的國有公房或國有單位產權房實際享有以低于市場價格占用、使用的權利，這種權利是一種歷史形成的福利權，不同于平等主體之間的房屋租賃關系。房屋征收決定不僅造成房屋租賃關系的解除，而且將會對承租人低價租賃房屋的福利權產生現實、直接的影響。因此，國有公房或國有單位產權房的承租人，亦與房屋征收決定存在利害關系，具有原告主體資格。本案中，楊使慶等5人在征收范圍內擁有私有房屋，且持有產權證書，具有提起本案訴訟的原告資格。其余45人中楊慶華、趙湘華等人是國有公房的合法住戶，征收行為可能影響其低價或無償使用國有公房的福利權利，其與房屋征收決定之間存在利害關系，亦具有提起本案訴訟的原告資格。一、二審法院未查明其余45人中是否存在國有公房承租人，亦未對109號征收決定是否保障國有公房承租人的福利權進行審查，認定事實不清，適用法律錯誤，應予糾正。

綜上，楊慶華、趙湘華、楊使慶等50人的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、三、四項規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百零一條第一款第十三項、第一百一十九條第一款的規定，裁定如下：

一、撤銷湖南省懷化市中級人民法院（2016）湘12行初80號行政判決和湖南省高級人民法院（2017）湘行終662號行政判決;

二、本案發回湖南省懷化市中級人民法院重審。

審判長　　寇秉輝

審判員　　楊志華

審判員　　田心則

二〇一九年十二月十日

法官助理   梁  濱

書記員    陳  健