最高法院案例：經批準的征地補償安置方案是否具有可訴性？

【裁判要旨】

征地補償安置方案經過市、縣人民政府的批準才具有法律效力，土地行政主管部門根據市、縣人民政府批準的征地補償安置方案開展具體的組織實施工作。在集體土地征收過程中，征地補償安置方案是確定被征收土地的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償標準和支付方式、農業人員的具體安置途徑以及其他有關征地補償、安置具體措施的依據，直接影響到被征收土地權利人的實體權益，屬于行政復議范圍和行政案件的受案范圍。

市、縣人民政府具有對征地補償安置方案中確定的補償標準進行調整的權利，被征收土地權利人如對補償標準不服，可以依照申請協調、申請復議、提起行政訴訟的路徑尋求救濟，該行政訴訟中的適格被告為市、縣人民政府。有關市、縣人民政府土地行政主管部門發布征地補償安置方案公告的行為，僅僅是將征地補償安置方案在被征收土地所在的鄉（鎮）、村予以公示告知的行為，對被征收人權利義務產生實際影響的是征地補償安置方案以及后續相關征收土地的補償安置等行為，而非該公告行為。土地行政主管部門發布公告的行為原則上屬于不可訴的行政行為，但是被征收人以公告內容與征地補償安置方案內容不相符為由提起訴訟的，屬于行政訴訟的受案范圍。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行再99號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉純，女，1980年10月13日出生，漢族，住湖南省長沙市雨花區。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉干，男，1982年12月14日出生，漢族，住湖南省長沙市雨花區。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉建武，男，1954年11月25日出生，漢族，住湖南省長沙市雨花區。

劉干、劉建武的共同委托代理人黃宇（劉干之妻、劉建武兒媳），女，1987年5月19日出生，漢族，住湖南省長沙市雨花區。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）長沙市雨花區人民政府。住所地：湖南省長沙市雨花區萬家麗路與香樟路交匯處。

法定代表人劉素月，區長。

委托代理人朱江梅，該政府法制辦工作人員。

委托代理人張洋菁，湖南湘達律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）長沙市人民政府。住所地：湖南省長沙市岳麓區岳麓大道***號。

法定代表人胡忠雄，市長。

委托代理人曹澤龍，該政府法制辦工作人員。

一審原告、二審上訴人趙兵祥，男，1960年4月16日出生，漢族，住湖南省長沙市雨花區。

一審原告、二審上訴人龍小花，女，1986年9月4日出生，漢族，住湖南省長沙市雨花區。

委托代理人趙國民（龍小花公公），男，1955年11月12日出生，漢族，住湖南省長沙市雨花區。

一審原告、二審上訴人趙雙全，男，1984年10月15日出生，漢族，住湖南省長沙市雨花區。

再審申請人劉純、劉干、劉建武因與趙兵祥、龍小花、趙雙全訴被申請人長沙市雨花區人民政府（以下簡稱雨花區政府）征地補償安置方案及被申請人長沙市人民政府（以下簡稱長沙市政府）行政復議一案，不服湖南省高級人民法院于2017年3月23日作出的（2016）湘行終1447號行政裁定，向本院申請再審。本院于2017年10月16日立案受理，并于2017年12月19日作出（2017）最高法行申7743號行政裁定，提審本案。2018年5月10日，本案編立提審案號，并于2018年8月20日下午在本院第一巡回法庭第一法庭組織各方當事人公開開庭，再審申請人劉純及再審申請人劉干、劉建武的共同委托代理人黃宇，被申請人雨花區政府的委托代理人朱江梅、張洋菁，被申請人長沙市政府的委托代理人曹澤龍，一審原告、二審上訴人趙兵祥、趙雙全，一審原告、二審上訴人龍小花的委托代理人趙國民，均到庭參加訴訟。案件現已審理終結。

2010年11月18日，經湖南省人民政府（2010）政國土字第1252號《農用地轉用、土地征收審批單》批準，對雨花區黎托鄉合豐村、川河村、平陽村、栗塘村集體土地35.2191公頃進行統征，用作黎托片節約集約試點項目（4）建設。2012年4月18日，雨花區政府發布（2012）第004號《征收土地方案公告》。2013年3月21日，長沙市國土資源局雨花分局（以下簡稱雨花國土分局）發布（2013）第004號《征地補償安置方案實施公告》（以下簡稱004號公告），主要內容為該局擬定了征地補償安置方案并公開征求意見，雨花區政府已批準該方案，現將黎托片節約集約試點項目4號地項目黎托街道辦事處平陽社區范圍內征地補償的有關內容和事項予以公告。該公告同時載明，對補償安置有爭議的，請于公告發布之日起10日內向雨花區政府申請協調，協調不成的依法申請裁決。劉純等人因對補償安置有異議，于同年3月27日向雨花區政府申請協調，請求就征地補償安置標準進行協調并提高。因雨花區政府收到申請后沒有處理，劉純等人遂提起行政訴訟。2014年9月2日，長沙市中級人民法院作出（2014）長中行征初字第00083號行政判決，責令雨花區政府在判決生效后30日內對劉純等人提出的協調請求依法予以處理。2015年2月26日，湖南省高級人民法院作出（2015）湘高法行終字第17號行政判決，駁回雨花區政府的上訴，維持一審判決。2015年7月21日，雨花區政府組織召開004號公告征地補償標準協調會。2015年8月3日，雨花區政府作出雨政征協告字（2015）第2號《關于征地補償標準爭議協調意見告知書》（以下簡稱2號告知書），主要內容為經協調沒有達成一致意見，劉純等人可向批準征收土地的人民政府申請裁決。劉純等人遂向湖南省人民政府申請裁決。2015年12月25日，湖南省人民政府作出湘府復告（2015）23號《關于劉純等6人申請征地補償標準爭議裁決的告知書》，告知劉純等人向長沙市政府申請行政復議。2016年1月13日，劉純等人向長沙市政府申請行政復議，請求撤銷雨花區政府批準的案涉征地補償安置方案。2016年4月27日，長沙市政府作出長政復決字（2016）第28號行政復議決定（以下簡稱28號復議決定），認為雨花區政府所作批準案涉征地補償安置方案的行為并無不當，案涉征地補償安置方案確定的補償標準符合現行法律、法規及補償政策的規定，決定維持雨花區政府批準的案涉征地補償安置方案。2016年5月4日，劉純等人提起本案行政訴訟，請求撤銷雨花區政府作出的案涉征地補償安置方案及長沙市政府作出的28號復議決定。

湖南省長沙市中級人民法院（2016）湘01行初277號行政裁定認為，根據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十九條的規定，當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。劉純等人訴請的雨花區政府批準雨花國土分局擬定征地補償安置方案的行為是行政機關內部批準行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，該批準行為的效力已外化為雨花國土分局發布004號公告的行為。劉純等人如不服該公告行為，應以雨花國土分局為被告向人民法院提起訴訟。《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十三條第一款規定，原告所起訴的被告不適格，人民法院應當告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。為此，該院于2016年8月9日在其第五審判庭向劉純等人就本案被訴行政行為及適格被告等問題進行釋明，劉純等人堅持認為其起訴的被告適格且不同意變更本案被告。據此，依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第三項、第二款之規定，裁定駁回劉純等人的起訴。劉純等人不服一審裁定，提起上訴。

湖南省高級人民法院（2016）湘行終1447號行政裁定認為，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同的被告，這是修改后的行政訴訟法作出的新的制度設計，目的是為了促進行政復議功能得到更好的發揮。但在復議機關作共同被告的情況下，審理的焦點通常仍會指向原行政機關的行政行為，這是因為維持原行政行為的復議決定并沒有施與當事人新的權利義務，實質上可能對當事人合法權益造成侵害的，仍是原行政機關的行政行為。本案雖然經過復議程序，但是復議機關長沙市政府只是對于雨花區政府原行政行為的合法性予以再次確認，并沒有作出影響劉純等人權利義務的實質性決定。既然雨花區政府的批準行為不是行政訴訟的受案范圍，雨花區政府不是本案適格的被告，那么以雨花區政府批準行為為基礎的長沙市政府的行政復議行為當然也不是行政訴訟的受案范圍，一審依法駁回起訴是對全案起訴的駁回，既包括駁回劉純等人針對原行政行為的起訴，也包括駁回針對復議決定的起訴。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

劉純等人申請再審稱：雨花區政府象征性地組織對案涉征地補償安置方案的協調會議，與申請人未達成一致意見的情況下，作出2號告知書，證明雨花區政府經協調后仍然確定原征地補償安置方案。申請人不是“因不服雨花區政府批準雨花區國土局擬定案涉征地補償安置方案而申請行政復議”,而是不服雨花區政府作出的2號告知書和長沙市政府作出的28號復議決定。一審在長沙市政府和雨花區政府未到庭的情況下，由代理審判員一人進行詢問，之后合議庭未組織開庭審理，審理程序違法。請求撤銷一、二審行政裁定，改判撤銷長沙市政府作出的28號復議決定，撤銷雨花區政府作出的2號告知書，責令雨花區政府依法重新對004號公告組織協調。

雨花區政府答辯稱：雨花區政府批準涉案《征地補償安置方案》的行為符合法律規定，且該批準行為系內部審批過程，對申請人權利義務不產生實際影響，不屬于行政訴訟受案范圍。004號公告的擬定發布主體并非該府，而是雨花國土分局，該府不屬于適格被告，且本案起訴已經超過法定起訴期限。該府組織實施的征地補償協調行為符合法律規定，且已經為長沙市中級人民法院執行終結，補償標準符合法律及省市區現行征地補償安置的法規政策規定。（2012）第004號《征收土地方案公告》及004號公告的合法性已經過法院生效裁判認可。請求駁回再審申請。

長沙市政府答辯稱：劉純等人因不服雨花區政府批準的案涉征地補償安置方案提出行政復議申請。該府受理后在7日內將復議答復通知書及復議申請書副本發送給雨花區政府。2016年2月5日，雨花區政府提交行政復議答復書及相關證據材料，因案情復雜，該府將行政復議審理期限延長30日。經書面審理后，該府認定案涉征收補償標準適用法律正確，并無不當，遂作出28號復議決定并郵寄送達。該府行政復議認定事實清楚、程序合法，一、二審裁定于法有據，請求駁回劉純等人的再審申請。

一審原告、二審上訴人趙兵祥、龍小花、趙雙全陳述稱，雨花區政府協調過程不合法，本案沒有錯列被告，請求法院公正審理。

本院經審查認為，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。國法（2011）35號《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》則規定，被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。根據上述規定，被征地集體經濟組織和農民如果對征地補償安置方案確定的補償標準不服，應當首先向批準該征地補償安置方案的市、縣人民政府申請協調，協調不成的可向上一級地方人民政府申請行政復議，對復議仍不服的則可以提起行政訴訟。

《中華人民共和國物權法》第四十二條第二款規定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款、《征用土地公告辦法》第七條、第十一條之規定，市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬訂的征地補償安置方案，須經市、縣人民政府批準后，由土地行政主管部門組織實施。也就是說，征地補償安置方案經過市、縣人民政府的批準才具有法律效力，土地行政主管部門根據市、縣人民政府批準的征地補償安置方案開展具體的組織實施工作。在集體土地征收過程中，征地補償安置方案是確定被征收土地的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償標準和支付方式、農業人員的具體安置途徑以及其他有關征地補償、安置具體措施的依據，直接影響到被征收土地權利人的實體權益，屬于行政復議范圍和行政案件的受案范圍。市、縣人民政府具有對征地補償安置方案中確定的補償標準進行調整的權利，被征收土地權利人如對補償標準不服，可以依照申請協調、申請復議、提起行政訴訟的路徑尋求救濟，該行政訴訟中的適格被告為市、縣人民政府。有關市、縣人民政府土地行政主管部門發布征地補償安置方案公告的行為，僅僅是將征地補償安置方案在被征收土地所在的鄉（鎮）、村予以公示告知的行為，對被征收人權利義務產生實際影響的是征地補償安置方案以及后續相關征收土地的補償安置等行為，而非該公告行為。土地行政主管部門發布公告的行為原則上屬于不可訴的行政行為，但是被征收人以公告內容與征地補償安置方案內容不相符為由提起訴訟的，屬于行政訴訟的受案范圍。

本案中，劉純等人因對案涉征地補償安置方案中的補償標準有異議，向雨花區政府申請協調，在雨花區政府協調不成并作出2號告知書后，劉純等人按照湖南省人民政府的指引向長沙市政府申請復議，并在長沙市政府作出復議決定后提起本案行政訴訟。劉純等人提起訴訟符合法定起訴條件，人民法院應予依法受理。一審認為“雨花區政府批準雨花國土分局擬定征地補償安置方案的行為是行政機關內部批準行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，該批準行為的效力已外化為雨花國土分局發布004號公告的行為，劉純等人如不服該公告行為，應以雨花國土分局為被告向人民法院提起訴訟。”如前所述，雨花區政府批準征地補償安置方案的行為并非內部行為，屬于行政復議范圍及行政訴訟的受案范圍。劉純等人一審訴訟請求為“請求撤銷雨花區政府作出的案涉征地補償安置方案及長沙市政府作出的28號復議決定”，并非不服雨花國土分局作出004號公告的行為，且該公告行為一般情況下也不屬于行政訴訟的受案范圍。一審以劉純等人錯列被告且拒絕變更為由裁定駁回起訴，認定事實不清，對于劉純等人作出的釋明指引缺乏法律依據，應予糾正。

根據《中華人民共和國行政復議法》第二條的規定，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，應當以行政復議法為依據。行政復議法及其實施條例則對行政復議申請條件包括行政復議范圍作出相應規定。一般情況下，行政復議范圍和行政訴訟受案范圍是一致的，公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以提起行政訴訟。新修訂的行政訴訟法也專門設計了作出維持復議決定的復議機關作為共同被告的制度設計。但是，在實踐中確實存在申請人的復議申請本不屬于行政復議范圍或不符合其他申請條件，復議機關仍然予以受理并作出復議決定的情形。為此，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十六條第七款規定，原行政行為不符合復議或者訴訟受案范圍等受理條件，復議機關作出維持決定的，人民法院應當裁定一并駁回對原行政行為和復議決定的起訴。人民法院對于經復議機關作出維持決定，是否可以作出一并駁回起訴的裁定，應該建立在對原行政行為可訴性判斷的基礎之上。如果原行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，則對原行政行為予以維持的復議決定當然也不可訴，人民法院可以作出一并駁回起訴的裁定。本案中，雨花區政府批準案涉征地補償安置方案的行為屬于行政復議范圍，同時也屬于行政訴訟受案范圍。劉純等人系不服案涉征地補償安置方案，向長沙市政府提出行政復議申請。劉純等人依照法定程序申請行政復議，進而將雨花區政府及長沙市政府作為共同被告提起行政訴訟，符合法律規定。二審認為“以雨花區政府批準行為為基礎的長沙市政府的行政復議行為當然也不是行政訴訟的受案范圍”，認定事實不清、適用法律錯誤，亦應予以糾正。

綜上，劉純、劉干、劉建武的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、四項規定的情形。一、二審裁定適用法律錯誤，依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十三條第三項之規定，裁定如下：

一、撤銷湖南省長沙市中級人民法院（2016）湘01行初277號行政裁定；

二、撤銷湖南省高級人民法院（2016）湘行終1447號行政裁定；

三、指令湖南省長沙市中級人民法院繼續審理本案。

審 判 長　熊俊勇

審 判 員　龔　斌

審 判 員　劉艾濤

二〇一八年八月二十二日

法官助理　牛延佳

書 記 員　余逸純