遼寧盤錦：棚戶區改造試圖以“協議拆遷”掩蓋征收之實，政府上

遼寧盤錦：棚戶區改造試圖以“協議拆遷”掩蓋征收之實，政府上訴也駁回！

李先生等14人為盤錦市雙臺子XX村住戶，在此有合法房屋，有的是集體土地，有的是國有土地也有的是二者兼有，都位于棚戶區改造范圍。為了動員拆遷，區政府認定越早拆遷，獎勵越高，最早簽約能獎勵每戶2萬元。逾期不簽約，進入依法征收或者其他強制程序。因不滿拆遷補償，李先生等人拒絕簽約。為此，多方打聽，找到專業拆遷律所——北京萬典律師事務所劉磊、姜泉二位律師維護合法權益。

律師一看李先生手中的補償安置方案，發現并沒有征收決定。區政府實際上以《補償安置方案》之名，行《征收決定》之實。實踐中，補償方案應該是房屋征收決定的重要前置程序之一，是房屋征收決定的附件一并予以公告，也是區縣政府對被征收人作出補償決定的重要依據。在政府作出房屋征收決定或者補償決定的行政訴訟中，補償方案如果房屋征收決定的附件法院可以對其合法性一并予以審查。

如果在城市房屋征收過程中，只有補償方案，沒有房屋征收決定的違法征收類型的案件，該方案實際上替代了房屋征收決定，被征收人可以單獨就補償方案提起行政訴訟。

為此，律師決定就補償安置方案提起訴訟，但是區政府認為補償安置方案還在公示期，沒有對外產生效力，不具有強制性，不屬于行政訴訟的受案范圍，應駁回起訴。

本案中，雙方的焦點在于：補償安置方案是否具有可訴性？

區政府認為：

《方案》仍然在公示征求意見期間。若原告對該方案存有意見，可向征收主管部門提出，區政府將組織有關部門及專家對征求上來的意見進行研究論證后，可適當對《方案》進行補充和修改。現原告對《方案》不滿意,向人民法院提起行政訴訟沒有法律依據,答辯人的行為不屬于可訴具體行政行為不符合《行政訴訟法》第十二條第五項規定的受案范圍。

可訴的行政行為必須是具體行政行為,具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織、或者個人在行政管理活動中行使行政職權,針對特定的公民、法人或者其他組織,就特定的具體事項,作出的有關該公民,法人或者其他組織權利義務的單方行為。

可訴的具體行政行為一定具有強制力,而《遼河新城棚戶區改造征收與補償方案》實際上是通過利益引導機制完成棚戶區改造的非強制的政策性文件,并非答辯人對原告作出的具體行政行為。原告可以根據自己意愿,自由選擇簽訂協議或者不簽訂協議,《方案》本身并沒有強制力,至今答辯人尚未向原告下達過其他任何征收決定等具體行政行為原告可以在征收部門下達征收及補償決定等具體行政行為后再依法向法院起訴。依據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》第一條第五項、第十項之規定,區政府制定的《方案》不產生外部法律效力且未對原告的權利義務產生任何實際影響,故不屬于行政訴訟受案范圍,依法應當裁定駁回起訴。

代理律師認為：

該案屬于法院受理范圍，《補償安置方案》已經通過并公告，對外發生效力，對原告的權利義務產生實際影響。

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（五）行政機關作出的不產生外部法律效力的行為；（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

該《補償安置方案》不是內部行為，也不是征求意見稿，該《補償安置方案》被告于2018年3月27日作出，并與2018年4月15日公告，并且說明經被告九屆7次常務會議討論通過，要求區直各相關部門嚴格遵照執行。該《補償安置方案》已經對外公告并生效，且已經實施。該《補償安置方案》對當事人權利義務產生實際影響，其第一條范圍明確了征收范圍為東至東風東街、西至溝海鐵路、北至城北街，并且被告認可原告的房屋位于該范圍內，第三條還規定了2018年3月10日之后實施新建、擴建、改建，裝修房屋等增加補償費用的不予補償，其確定2018年3月10日的時點并沒有依據，同時要求征收部門向有關部門發函停止辦理本征收區域所有房產、土地、工商、稅務、戶籍等有關手續，該內容必然對原告產生影響。第八條還規定了，被征收人應當配合丈量，由征管辦、街、鎮等人員組成勘測丈量組，勘測丈量組工作人員入戶調查、勘測、丈量時，被征收人應當給予配合，并提供房屋所有權證、土地使用權證及相關審批文件等對補償有利的各種證件資料，逾期不配合或者不提供的，自行承擔不利的法律后果。其他各條包括簽約時間，各種獎勵等都會對原告的權利義務產生影響。

該《補償安置方案》是具體行政行為，其具備處分性、特定性、單方性、外部性特征，符合獨立具體行政行為的要件，對被征收人的合法權益產生影響。房屋征收補償方案是為組織實施征地而做出的，雖然只是征收環節中的一個程序，但是補償數額的多少與被征收人有直接的利害關系，對被征收人產生實質影響，依法應屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍，具有可訴性。

法院認為：

房屋征收乃是一種行政行為,其補償方案在通常情況下是征收環節的一個非獨立階段,就法律意義而言,其不產生獨立的法律效果,其是依附于征收決定的作出才具有意義。因此,在不影響到被征收人及其他利害關系人的情形下,單獨就房屋征收補償方案提起訴訟一般不予受理。

但在房屋征收補償方案對被征收人及其他利害關系人的權益產生影響的情況下,則其應具有可訴性。本案中,原告涉案的房屋座落在此次征收的范圍內,按照《國有土地上房屋征收與補償條例》第十三條:“市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。”的規定,如對其房屋征收,首先應由市、縣級人民政府作出房屋征收決定并及時予以公告。同時,應載明征收補償方案及交代救濟權利等事項。然而,本案被告在此次征收過程中,在尚未依法作出征收決定的情形下,徑行作出《遼河新城棚戶區改造征收與補償安置方案》,并在該方案中設定對逾期不簽訂補償安置協議的根據不同情況分別或者同時采取下列方法強制解決……等涉及被征收人權益的內容。對此,該方案具有可訴性。因該行為的作出未依征收決定公告的程序實施,且在征收的范圍內含有集體土地的房屋,故其行為的作出及實施欠缺合的要件,由此亦導致被告提出的“區政府制定的產生外部法律效力且未對原告的權利義務未產生任何實際影響及不屬于行政訴訟受案范圍”等抗辯理由不能成立。