最高法院判例：對產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為住宅但已依法取得營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營性用房的補償——賈曉訴包頭市九原區(qū)政府房屋征收補償決定案

【裁判要點】

在為公共利益需要征收房屋時，應(yīng)充分保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。在城市房屋征收過程中，尤其要注意合法合情合理的解決其中久拖不決的遺留問題。國辦發(fā)明電（2003）42號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于認真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護社會穩(wěn)定的緊急通知》（以下簡稱42號文）在第四部分“完善相關(guān)政策措施，妥善解決遺留問題”中載明：“各地要本著實事求是的原則，采取積極有效的措施，切實解決城市房屋拆遷中久拖不決的遺留問題。對拆遷范圍內(nèi)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為住宅，但已依法取得營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營性用房的補償，各地可根據(jù)其經(jīng)營情況、經(jīng)營年限及納稅等實際情況給予適當(dāng)補償。”42號文確定了解決城市房屋拆遷中久拖不決遺留問題的基本原則，即對待遺留問題，不能一刀切，完全按照產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不給予住改商房屋有關(guān)經(jīng)營方面的任何補償。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申3677號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：賈曉，男，1959年1月4日出生，漢族。

委托訴訟代理人：任戰(zhàn)敏，北京冠領(lǐng)律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市九原區(qū)人民政府。住所地：內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市建設(shè)路立交橋。

法定代表人：高勇，該區(qū)人民政府區(qū)長。

委托訴訟代理人：鄭海軍，內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市九原區(qū)人民政府工作人員。

委托訴訟代理人：李彬彬，內(nèi)蒙古金矢律師事務(wù)所律師。

再審申請人賈曉因訴內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市九原區(qū)人民政府（以下簡稱九原區(qū)政府）房屋征收補償決定一案，不服內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院（2016）內(nèi)行終279號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員王振宇、審判員張艷、審判員楊軍組成合議庭，對本案進行了聽證審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

賈曉不服九原區(qū)政府作出的包九原府征補字第（2015）第32號《房屋征收補償決定書》（以下簡稱32號房屋征收補償決定），向內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市中級人民法院提起訴訟，請求依法撤銷32號房屋征收補償決定。

一審法院查明：登記在賈曉名下的房權(quán)證九原區(qū)字第6-××號房屋所有權(quán)證登記內(nèi)容分別為：房屋坐落于九原區(qū)××路××街坊××號，面積分別為12.86平方米、13.82平方米、55.18平方米；設(shè)計用途為住宅。自建房為15.4平方米。包九原國用（2001）字第××號國有土地使用權(quán)證記載使用面積114.90平方米，使用權(quán)類型為國有劃撥用地。賈曉提交了個體工商營業(yè)執(zhí)照（小吃店、面食）餐飲服務(wù)許可證有效期至2016年4月27日，餐飲服務(wù)許可證有效期為2014年5月9日至2017年5月8日，稅務(wù)登記證發(fā)證時間為2010年6月1日。九原區(qū)健康路八、九號街坊是舊城區(qū)改造項目，經(jīng)包頭市人民政府批準由九原區(qū)政府負責(zé)該地塊的征收工作。2015年2月16日，九原區(qū)政府對九原區(qū)健康路八、九號街坊舊城改造項目發(fā)布《房屋征收決定公告》，決定對健康路東第五排房屋以西（不包括第五排）、健康路以東、烏蘭路以北、新春街以南，總占地面積42畝，征收規(guī)模9163平方米范圍內(nèi)的房屋實施征收工作。房屋征收與補償主體部門為包頭市九原區(qū)政府，征收部門為包頭市九原區(qū)城鄉(xiāng)房屋征收中心，實施單位為包頭市九原區(qū)城鄉(xiāng)房屋征收中心和包頭市九原區(qū)沙河鎮(zhèn)街道辦事處。同日，九原區(qū)政府發(fā)布《九原區(qū)健康路八、九號街坊國有土地上房屋征收與補償方案》（以下簡稱征收補償方案），方案中明確了征收期限、房屋征收補償安置方式及獎勵辦法等相關(guān)事宜。本次房屋征收范圍內(nèi)貨幣補償?shù)难a償價格為4000元/平方米，或由具有相應(yīng)資質(zhì)的評估機構(gòu)評估確定的價格進行補償；被征收房屋就地新建住宅安置，安置于潤澤陽光小區(qū)，房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的按照合法有效《房屋所有權(quán)證》”征一還一”的原則，住宅回遷面積超出核定回遷面積的部分，按市場價結(jié)算，基礎(chǔ)價4000元/平方米，具體樓層差價見附表一。賈曉使用的土地及房屋在上述征收范圍內(nèi)，因賈曉認為其房屋為營業(yè)性用房，九原區(qū)政府未按照營業(yè)性用房給予補償，致使雙方未能在簽約期限內(nèi)達成補償協(xié)議。包頭市九原區(qū)城鄉(xiāng)房屋征收中心于2015年2月28日向被征收人下發(fā)了《關(guān)于選定健康路八號街坊改造國有土地上房屋征收與補償項目評估機構(gòu)的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》明確九原區(qū)健康路八號街坊國有土地上房屋征收與補償改造項目已正式進入國有土地上房屋征收與補償程序。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》、住建部《國有土地上房屋征收評估辦法》及《包頭市國有土地上房屋征收與補償辦法》的相關(guān)規(guī)定，對包頭市范圍內(nèi)就”九原區(qū)健康路八號街坊改造項目”提出房屋征收評估申請的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)進行認真審核，確定了5家具有資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)。通知被征收人于2015年3月3日在九原區(qū)健康路八號街坊改造房屋征收辦公室協(xié)商選定評估機構(gòu)，協(xié)商不成通過選票方式選定。2015年3月5日下午15:00在公證處的公證下，通過搖號、抽簽等方式，選定由包頭市久鼎房地產(chǎn)估價事務(wù)所進行評估，并將選舉情況予以公證。包頭市久鼎房地產(chǎn)估價事務(wù)所于2015年3月24日-2015年3月27日作出包頭久鼎估征字（2015）第J0012號《房地產(chǎn)估價報告》（以下簡稱評估報告）及《九原區(qū)健康路八號街坊改造國有土地上房屋征收與補償項目分戶評估報告復(fù)核權(quán)利的告知單》（以下簡稱復(fù)核權(quán)利告知單），于2015年4月8日送達賈曉，賈曉未提異議。經(jīng)評估，賈曉被征收房屋住宅部分評估單價為3100元/平方米、自建房單價為860元/平方米、大門500元、菜窖1200元、圍墻739.2元、硬化617.4元。2015年4月28日，九原區(qū)政府根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》、征收補償方案、評估報告等，作出32號房屋征收補償決定。其主要內(nèi)容為：一、被征收人賈曉可以選擇下列貨幣補償或者房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換中任何一種征收補償方式：（一）貨幣補償1.被征收房屋及地上構(gòu)筑物、附屬物的補償：賈曉名下位于包頭市××路××街坊××號住宅評估金額共人民幣270067元；如按征收補償方案補償標(biāo)準征收補償金額342290元（含裝修費）；按照”就高不就低”的補償原則，補償347834元（含裝修費）（具體補償明細見附表）。2.搬遷補償費：按10元/平方米的標(biāo)準進行補償，合計人民幣348807元。（二）房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換1.產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋：由征收人九原區(qū)政府提供位于九原區(qū)××路××小區(qū)××樓××單元××號，建筑面積為98.08平方米的住宅，由被征收人支付房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價160018元。產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋為期房，交房日期為2015年12月31日。2.無產(chǎn)權(quán)房屋及附屬物的補償款合計為16301元。3.搬遷補償費按兩次標(biāo)準進行補償，遷出時按被征收房屋建筑面積10元/平方米，回遷時按置換面積10元/平方米的標(biāo)準進行補償，合計人民幣1953元。4.房屋裝修補償款按被征收房屋產(chǎn)權(quán)登記面積50元/平方米的標(biāo)準進行補償，合計人民幣4093元。5.臨時安置費補償款按回遷面積12元/平方米，月支付，預(yù)計8個月，合計人民幣9416元。以上五項合計由被征收人賈曉支付九原區(qū)政府房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價共128255元。二、賈曉自接到本決定之日起15日內(nèi)到房屋征收與補償辦公室選擇補償方式，并完成搬遷，交付被征收人房屋。逾期不選，視為選擇貨幣補償方式。如不服60日內(nèi)向包頭市人民政府提出復(fù)議或者3個月內(nèi)向人民法院提起訴訟。同時作出《包頭市九原區(qū)政府關(guān)于健康路八號街坊國有土地上房屋征收與補償項目征收補償公告》（以下簡稱《公告》），并將32號房屋征收補償決定及《公告》送達賈曉。賈曉認為九原區(qū)政府作出的32號房屋征收補償決定違法，侵犯了其合法權(quán)益，故提起訴訟。

一審法院認為:《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，市、縣級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。九原區(qū)政府作為縣級人民政府有權(quán)依照《國有土地上房屋征收與補償條例》征收賈曉國有土地上的房屋并作出征收補償決定。賈曉提出本案房屋征收決定違法，因本案被訴行政行為并非房屋征收決定，而是九原區(qū)政府依據(jù)公布的征收補償方案作出的32號房屋征收補償決定，因此，賈曉認為征收行為違法不屬于本案審查范圍。因房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議，縣級人民政府有按照征收補償方案作出征收補償決定的職權(quán)。賈曉對被征收房屋的評估報告有異議，可根據(jù)《國有土地上房屋征收評估辦法》第二十條的規(guī)定，自收到評估報告之日10日內(nèi)，向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估。包頭市九原區(qū)城鄉(xiāng)房屋征收中心對”九原區(qū)健康路八號街坊國有土地上房屋征收與補償項目”提出房屋征收評估申請的房地產(chǎn)估價評估機構(gòu)進行了認真審核，確定了5家具有資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定對被征收人下發(fā)選擇確定評估機構(gòu)的通知，通過現(xiàn)場抽簽方式確定由包頭市久鼎房地產(chǎn)估價事務(wù)所作為本次征收價格評估機構(gòu)，并予以公證，符合法律規(guī)定。賈曉被征收房屋的價值，是由包頭市久鼎房地產(chǎn)估價事務(wù)所按照《國有土地上房屋征收評估辦法》評估確定的。評估報告作出后，依法送達賈曉，同時送達了復(fù)核權(quán)利告知單。賈曉對評估結(jié)果在規(guī)定期限內(nèi)未按規(guī)定向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估。關(guān)于賈曉認為其房屋系商業(yè)用房，不是住宅，賈曉的房屋產(chǎn)權(quán)登記設(shè)計用途為住宅，其按照商業(yè)用房使用，但未依法辦理變更登記和提供繳納相關(guān)稅費憑證，不能否定房屋登記設(shè)計用途為住宅的性質(zhì)。關(guān)于賈曉認為土地應(yīng)當(dāng)給予補償，包頭市久鼎房地產(chǎn)估價事務(wù)所已經(jīng)作出評估報告，且土地性質(zhì)為國有劃撥用地，賈曉主張按照商業(yè)用房補償及土地應(yīng)給予補償于法無據(jù)。九原區(qū)政府作出32號房屋征收補償決定后，依照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，在房屋征收范圍內(nèi)予以公告，符合法定程序。對于賈曉認為32號房屋征收補償決定違法，侵犯其合法權(quán)益的訴訟請求，不予支持。一審法院于2015年12月16日作出（2015）包行初字第85號行政判決：駁回賈曉的訴訟請求。

賈曉不服，向內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院上訴，請求撤銷一審判決及32號房屋征收補償決定。

二審法院認為：關(guān)于適用法律錯誤問題。32號房屋征收補償決定雖適用了已廢止的《包頭市國有土地上房屋征收與補償暫行辦法》（以下簡稱征收與補償暫行辦法），但其內(nèi)容與《包頭市國有土地上房屋征收與補償條例》并不矛盾，與現(xiàn)行法律、法規(guī)并無沖突。雖適用已廢止的征收與補償暫行辦法屬適用法律不當(dāng)，但賈曉并未提供證據(jù)證實對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響。二、關(guān)于32號房屋征收補償決定的結(jié)果嚴重不公問題。賈曉稱其涉案房屋系商業(yè)用房，應(yīng)按商用房標(biāo)準進行補償。該院認為賈曉的涉案房屋產(chǎn)權(quán)證登記的用途為住宅，其稱按照商業(yè)用房使用，但未提供其繳納相關(guān)稅費的憑證，且涉案房屋的評估報告依法送達給賈曉的同時，送達了復(fù)核權(quán)利告知單。根據(jù)《關(guān)于土地上房屋征收評估辦法》第二十條的規(guī)定，其應(yīng)自收到評估報告之日起10日內(nèi)，向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估，而賈曉在規(guī)定期限內(nèi)未申請復(fù)核評估。三、關(guān)于32號房屋征收補償決定所依據(jù)的房屋征收決定違法問題。涉案房屋征收決定在未被依法撤銷的情形下，依據(jù)該決定作出的32號房屋征收補償決定并無違法之處。四、關(guān)于32號房屋征收補償決定的程序違法問題。該院認為，房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議，縣級人民政府有權(quán)依法按照征收補償方案作出征收補償決定，32號房屋征收補償決定的程序并無不當(dāng)。二審法院于2016年5月12日作出（2016）內(nèi)行終79號行政判決：駁回上訴，維持原判。

賈曉不服，向本院申請再審，請求依法撤銷一、二審判決及32號房屋征收補償決定，依法提審或指令下級法院再審。主要事實和理由為：其所有的涉案房屋不屬于征收范圍。涉案房屋征收決定違法。32號房屋征收補償決定適用了廢止的法律法規(guī)，參照住宅用房標(biāo)準給予其補償錯誤，且評估報告違法。九原區(qū)政府未舉證證實已公告32號房屋征收補償決定，程序違法。

九原區(qū)政府稱：一是賈曉提起再審申請已超過法定期限；二是賈曉的涉案房屋在征收范圍之內(nèi)；三是征收決定與補償決定系不同的行政行為，本案應(yīng)審理補償決定，而非征收決定；四是32號房屋征收補償決定合法。首先，評估報告作出的程序合法。其次，賈曉在收到評估報告后未提出異議。第三，評估時點符合《國有土地上房屋征收與補償條例》及《國有土地上房屋征收評估辦法》的規(guī)定。第四，補償標(biāo)準是對比征收補償方案以及涉案評估報告后，按照就高不就低的原則，確定涉案房屋的價格。此價格在征收時足以滿足被征收人另行購買房屋的需求，且征收補償方案還提供了產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置方案，不能以現(xiàn)在的價格作為標(biāo)準衡量32號房屋征收補償決定確定的補償數(shù)額是否符合公平原則。

本院認為：本案的爭議焦點為32號房屋征收補償決定是否合法公平。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規(guī)定：”為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補償。”因此，在為公共利益需要征收房屋時，應(yīng)充分保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。在城市房屋征收過程中，尤其要注意合法合情合理的解決其中久拖不決的遺留問題。國辦發(fā)明電（2003）42號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于認真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護社會穩(wěn)定的緊急通知》（以下簡稱42號文）在第四部分“完善相關(guān)政策措施，妥善解決遺留問題”中載明：“各地要本著實事求是的原則，采取積極有效的措施，切實解決城市房屋拆遷中久拖不決的遺留問題。對拆遷范圍內(nèi)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為住宅，但已依法取得營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營性用房的補償，各地可根據(jù)其經(jīng)營情況、經(jīng)營年限及納稅等實際情況給予適當(dāng)補償。”42號文確定了解決城市房屋拆遷中久拖不決遺留問題的基本原則，即對待遺留問題，不能一刀切，完全按照產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不給予住改商房屋有關(guān)經(jīng)營方面的任何補償。本案中，涉案房屋雖產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為住宅，但賈曉提交的證據(jù)證實其自1998年起已將涉案房屋用于經(jīng)營，且已依法取得營業(yè)執(zhí)照，符合42號文中”應(yīng)給予適當(dāng)補償”的適用條件。雖賈曉僅提交稅務(wù)登記證，未提供納稅證明，但賈曉一直主張其符合免予納稅情形。原審法院未進一步查明相關(guān)事實，審查涉案房屋是否符合適用42號文的情形，而是直接確認32號房屋征收補償決定合法，且已給予賈曉適當(dāng)補償確有不當(dāng)。此外，32號房屋征收補償決定適用了已廢止的征收與補償暫行辦法，屬適用法律錯誤。故，本院認為原審法院認定事實的主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)確有錯誤，應(yīng)予提審。

綜上，賈曉的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規(guī)定，裁定如下：

一、本案由本院提審；

二、再審期間，中止原判決的執(zhí)行。

審判長　　王振宇

審判員　　張　艷

審判員　　楊　軍

二〇一九年一月十四日

書記員　　李林濤