原集體土地使用權(quán)人是否有權(quán)起訴 政府將已征收的土地出讓給他人的行為

【裁判要旨】 國務(wù)院或省級政府依法作出征地批復(fù)后，土地使用權(quán)人領(lǐng)取房屋、其他地上附著物、土地補(bǔ)償后已喪失對土地、地上房屋及其他地上附著物權(quán)利，即土地使用權(quán)人已不具有被征收土地的使用權(quán)，嗣后，市縣級人民政府將已征收的土地出讓給他人的行為與土地使用權(quán)人之間不具有法律上的利害關(guān)系，土地使用權(quán)人對土地出讓行為提起行政訴訟不具有行政訴訟主體資格。

【案號】（2016）最高法行申587號行政裁定

【案由】劉東輝、劉東海、劉玉娟（以下簡稱劉東輝等3人）訴遼寧省凌源市人民政府（以下簡稱凌源市政府）征收集體土地行為、批準(zhǔn)出讓被征收土地行為并行政賠償一案

【案件基本事實】996年7月10日，劉東輝等3人與凌源市東城街道辦事處高杖子村委會簽訂耕地承包合同，承包期限為29年，自1996年1月1日起，至2024年12月31日止。2006年遼寧省人民政府作出遼政地字（2006）293、1002號《關(guān)于凌源市實施縣級規(guī)劃用地的批復(fù)》，劉東輝等3人的住宅及承包地在征收批復(fù)范圍內(nèi)。2006年至2008年間，被征收范圍內(nèi)的村民陸續(xù)獲得補(bǔ)償。2009年9月24日，劉東輝等3人接到入住通知，入住回遷住宅樓。2011年4月7日，凌源市政府發(fā)布《凌源市人民政府征用土地補(bǔ)償安置方案公告》，公布土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、地上附著物及青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、被征地村征地補(bǔ)償安置費用及農(nóng)業(yè)人員安置辦法。2011年5月7日，凌源市政府通知包括劉東輝等3人在內(nèi)的村民領(lǐng)取補(bǔ)償款。2009年8月27日，凌源市政府作出凌政土字（2009）35、36號《關(guān)于向凌源紅山吉遞物流有限公司出讓國有土地使用權(quán)的批復(fù)》。2011年6月30日，凌源市政府作出凌政土字（2011）53、54、55號《關(guān)于向沈陽吉遞房產(chǎn)開發(fā)有限公司出讓國有土地使用權(quán)的批復(fù)》。劉東輝等3人于2015年5月8日向朝陽市中級人民法院提起本案訴訟，請求確認(rèn)凌源市政府批地行為違法，恢復(fù)土地原狀，依法賠償劉東輝等3人的經(jīng)濟(jì)損失。

朝陽市中級人民法院（2015）朝行初字第56號行政裁定認(rèn)為，劉東輝等3人知道凌源市政府作出土地批復(fù)的時間是2011年5月，向本院提起行政訴訟的時間是2015年5月8日。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。劉東輝等3人的起訴超過法定起訴期限。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（二）項之規(guī)定，裁定駁回劉東輝等3人的起訴。劉東輝等3人不服提起上訴。

遼寧省高級人民法院（2015）遼行終字第375號行政裁定認(rèn)為，涉及不動產(chǎn)的行政行為，從行為作出之日起，最長的起訴期限是20年。如果當(dāng)事人在20年內(nèi)知道被訴行政行為內(nèi)容但不知道訴權(quán)或者起訴期限的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起2年之內(nèi)提起行政訴訟。劉東輝等3人一審?fù)彆r自認(rèn)于2011年5月知道被訴行政行為的內(nèi)容，2015年5月8日提起行政訴訟，超過法定起訴期限。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

劉東輝等3人申請再審稱：一、二審法院適用法律錯誤。涉及不動產(chǎn)的行政行為，起訴期限應(yīng)為20年。劉東輝等3人于2013年4月和2014年3月兩次向一審法院起訴，該院拒不受理，也不出具法律文書，應(yīng)扣除不屬于申請人自身原因耽誤的期間。請求：確認(rèn)凌源市政府批地行為違法，恢復(fù)土地原狀，依法賠償劉東輝等3人的經(jīng)濟(jì)損失。

凌源市政府答辯稱：1、一、二審裁定認(rèn)定事實清楚。劉東輝等3人知道凌源市政府的土地批復(fù)時間為2011年5月，對此一、二審?fù)徆P錄中均有明確記載。2、一、二審裁定適用法律正確。一審認(rèn)定起訴超過2年起訴期限，以及二審詳細(xì)論述不適用20年最長保護(hù)期限的具體理由，論證充分。3、凌源市政府批準(zhǔn)使用國有土地的批準(zhǔn)文件合法有效。劉東輝等3人已經(jīng)領(lǐng)取了征收土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，與用地企業(yè)達(dá)成協(xié)議，置換了房產(chǎn)，各項補(bǔ)償費用符合相關(guān)法律規(guī)定，劉東輝等3人沒有本案原告訴訟主體資格。請求駁回劉東輝等3人的再審申請。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。也就是說，與被訴行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，才具有提起行政訴訟的原告資格。本案中，遼寧省人民政府于2006年依法作出征地批復(fù)，劉東輝等3人于2006年至2008年陸續(xù)領(lǐng)取宅基地或者菜地補(bǔ)償款，2009年接到通知，入住回遷安置樓。至此，劉東輝等3人已經(jīng)不具有被征收土地的使用權(quán)，凌源市政府分別于2009年、2011年將土地出讓給凌源紅山吉遞物流有限公司與沈陽吉遞房產(chǎn)開發(fā)有限公司的行為，與其沒有法律上的利害關(guān)系。劉東輝等3人在獲得土地征收補(bǔ)償，喪失對土地、地上房屋及其它地上附著物的權(quán)利之后，對政府將已征收的土地出讓給他人的行為提起行政訴訟，不具有原告資格。一、二審裁定駁回劉東輝等3人的起訴，并無不當(dāng)。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定：'行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過２年。'第四十二條規(guī)定：'公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過５年提起訴訟的，人民法院不予受理。'上述兩條司法解釋規(guī)定的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：在當(dāng)事人自始至終不知道行政行為的內(nèi)容的情況下，適用第四十二條規(guī)定的最長起訴期限；在最長起訴期限內(nèi)，當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容，但不知道訴權(quán)和起訴期限的，適用第四十一條第一款規(guī)定。本案中，劉東輝等3人自認(rèn)于2011年5月知道被訴征地批復(fù)的主要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)適用第四十一條規(guī)定，至2015年5月8日提起行政訴訟，顯然已經(jīng)超過2年的法定起訴期限。一、二審裁定駁回其起訴并無不當(dāng)。劉東輝等3人主張一、二審裁定適用2年起訴期限不當(dāng)，理由不能成立。同時，劉東輝等3人起訴征地批復(fù)行為，該批復(fù)的作出主體是遼寧省人民政府，不是凌源市政府，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第二款的規(guī)定，省級人民政府作出的征地批復(fù)不屬于行政訴訟受案范圍，一、二審裁定駁回該項訴訟請求，亦無不當(dāng)。

綜上，劉東輝等3人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（一）、（四）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規(guī)定，裁定如下：駁回劉東輝、劉東海、劉玉娟的再審申請。