城市郊區(qū)和農(nóng)村涉“小產(chǎn)權(quán)房”案件的困擾和出路

城市郊區(qū)和農(nóng)村涉“小產(chǎn)權(quán)房”案件的困擾和出路

　  隨著當(dāng)前地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，各類矛盾糾紛凸顯。其中，涉及“小產(chǎn)權(quán)房”的案件給人民法院的審判執(zhí)行工作帶來了難以回避的壓力和難度。由于小產(chǎn)權(quán)房的自身特性以及司法實(shí)踐中對此類糾紛缺乏統(tǒng)一的司法尺度，給涉小產(chǎn)權(quán)房案件的審理、執(zhí)行造成一定的難度。為切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，減少社會不穩(wěn)定因素，筆者從“小產(chǎn)權(quán)房”權(quán)屬現(xiàn)狀、涉及的社會矛盾及流轉(zhuǎn)瓶頸著手，分析其成因，探究其問題，剖析其困擾，以期尋求司法實(shí)踐中涉及該類糾紛問題的解決出路。
　　一、“小產(chǎn)權(quán)房”自身特性及在我國權(quán)屬中的尷尬地位
　　（一）“小產(chǎn)權(quán)房”的概念
　　2002年7月1日，在中央美術(shù)學(xué)院進(jìn)修的河北邯鄲女子李玉蘭與北京宋莊村的村民馬海濤簽訂房產(chǎn)買賣協(xié)議，馬海濤將自己的正房5間、廂房3間以及整個院落以4.5萬元（當(dāng)時的市值不超過2萬元）的價格賣給李玉蘭，并將集體土地建設(shè)用地使用證交給了李玉蘭。2006年，馬海濤將李玉蘭告上法庭，要求法院確認(rèn)房產(chǎn)買賣合同無效，并要求李玉蘭返還房產(chǎn)。2007年7月，北京市通州區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告李玉蘭是城市居民，依法不得買賣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房，認(rèn)定李玉蘭和馬海濤簽訂的房屋買賣合同無效。遂判決馬海濤給付李玉蘭補(bǔ)償款93808元，李玉蘭將房產(chǎn)返還給馬海濤。李玉蘭不服提起上訴。同年12月17日，北京市第二中級人民法院終審判決李玉蘭在90日內(nèi)將房產(chǎn)交付給馬海濤。
　　這起案件就是當(dāng)時備受全國關(guān)注的北京宋莊畫家村“小產(chǎn)權(quán)房”訴訟第一案。隨著該起案件的宣判，全國各地大量的小產(chǎn)權(quán)房糾紛案件不斷涌進(jìn)法院，給法院的審判工作帶來了巨大的壓力。
　　事實(shí)上，“小產(chǎn)權(quán)房”并不是法律上的概念，而是人們在生活實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。本文所探討的通常所稱的小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)村集體所有的土地上，由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會單獨(dú)開發(fā)或與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)聯(lián)合開發(fā)建設(shè)對外銷售,并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會制作房屋權(quán)屬證書的房屋。這種房屋權(quán)屬證書沒有房管部門蓋章,僅有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會的蓋章以證明其權(quán)屬,故也稱之為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。
　　（二）“小產(chǎn)權(quán)房”的存在類型及其法律地位
　　小產(chǎn)權(quán)或鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)是由鄉(xiāng)或村出據(jù)的認(rèn)可買受人買房的文件，由于其違背法律的規(guī)定，實(shí)際上是沒有產(chǎn)權(quán)效力的。小產(chǎn)權(quán)房又可細(xì)分為兩種類型，其法律地位亦不相同。
　　第一類是集體組織經(jīng)過其所在縣級政府合法批準(zhǔn)后，在自有的非農(nóng)用地上修建的村民住宅用房，集體組織在給村民分配房屋后，將多余的房屋賣給集體組織之外的人。對于這種情況來說，房屋本身是合法的建筑物，只是依法不能用于上市流轉(zhuǎn)，不能出租、出售給本集體組織以外的人。對于集體組織來說，對房屋所享有的權(quán)益是受到法律保護(hù)的，法律僅僅不保護(hù)非法買受人的權(quán)益。
　　第二類是集體組織未取得任何批準(zhǔn)手續(xù)，擅自在自有的農(nóng)用地上修建的違章建筑。對于這種情況，由于房屋本身不合法，法律不保護(hù)此房屋上所附的任何權(quán)益。
　　二、“小產(chǎn)權(quán)房”主要特征和產(chǎn)生原因
　　當(dāng)前，涉及小產(chǎn)權(quán)房的糾紛主要有以下幾種：房屋轉(zhuǎn)讓糾紛、預(yù)付房款轉(zhuǎn)讓糾紛、房屋抵押糾紛、購房人名稱變更糾紛、離婚房屋分割糾紛、房屋質(zhì)量糾紛、拆遷補(bǔ)償糾紛、繼承糾紛等。探討小產(chǎn)權(quán)房糾紛的處理首先要明確其特征和產(chǎn)生原因。
　　（一）“小產(chǎn)權(quán)房”的主要特征
　　1、“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)、銷售環(huán)節(jié)在程序上違反我國現(xiàn)行法律規(guī)定。開發(fā)建設(shè)方?jīng)]有取得合法的土地使用證，無法辦理規(guī)劃許可證等其他相關(guān)手續(xù)，也沒有按規(guī)定上繳給國家土地出讓金和各項(xiàng)稅費(fèi)，其開發(fā)建設(shè)、銷售房屋的程序明顯不符合法律、法規(guī)規(guī)定。
　　2、“小產(chǎn)權(quán)房”是建設(shè)在農(nóng)村集體土地之上的房屋。小產(chǎn)權(quán)房是由開發(fā)建設(shè)單位及個人等直接在農(nóng)村集體所有的土地上開發(fā)建設(shè)房屋并出售給購房人，未將集體所有的土地征用為國家用地并轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，用地不符合法律規(guī)定的程序和條件，所占有的土地屬于非法用地。
　　3、“小產(chǎn)權(quán)房”沒有國家相關(guān)部門頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證明。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，除縣級以上人民政府房地產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)外，其他任何單位或部門都不能隨意頒發(fā)房屋所有權(quán)證書。而“小產(chǎn)權(quán)房”的權(quán)屬證書都是由農(nóng)村集體組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府頒發(fā)，不具有完整的房屋產(chǎn)權(quán)證的法律效力，購房者對其所購房屋的所有權(quán)存在較大的權(quán)利瑕疵。
　　4、價格較為便宜，一般遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場同比商品房價格。小產(chǎn)權(quán)房因?yàn)閺摹澳玫亍钡健颁N售”的各個環(huán)節(jié)都脫離法律監(jiān)控并逃避稅收征管等因素，所以其銷售價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同比的商品房銷售價格。也正是這一特質(zhì)導(dǎo)致了“小產(chǎn)權(quán)房”交易市場的日趨膨脹，產(chǎn)生了一系列的社會問題。
　　（二）“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生原因
　　小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的根本原因是城鄉(xiāng)土地被人為分割成了二個體系的不合理制度導(dǎo)致，只要城鄉(xiāng)土地市場未實(shí)現(xiàn)一體化，小產(chǎn)權(quán)房就不可能退出歷史舞臺。小產(chǎn)權(quán)房交易市場的泛濫和商品房價格有關(guān)，也和以往立法、執(zhí)法不及時、不嚴(yán)格有必然關(guān)系。
　　具體來看主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　一是與城市化、工業(yè)化的高速進(jìn)程有關(guān)。大規(guī)模的城市擴(kuò)展造就了中國歷史上的村鎮(zhèn)規(guī)模以最快的速度急劇減少，也直接促進(jìn)和造就了小產(chǎn)權(quán)房以規(guī)模化的方式不斷誕生和運(yùn)轉(zhuǎn)。小產(chǎn)權(quán)房的住宅目前總體上已相當(dāng)于我國120億平方米城鎮(zhèn)住宅的40％以上，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為當(dāng)前最重要的房產(chǎn)權(quán)利類型之一。
　　二是與農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)。與農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律不完善，實(shí)行的是城鄉(xiāng)不平等的國家壟斷性的征地制度。各級政府通過招、拍、掛和協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地成為地方政府推進(jìn)改革的主要資本，直接導(dǎo)致了村民和村集體推動小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的巨大利益動因。
　　三是與城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)程有關(guān)。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》強(qiáng)調(diào)：“深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是：停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場。”事實(shí)上，由于政府主要依賴開發(fā)商的商品化住房的開發(fā)以解決城市住房需要，導(dǎo)致城市化發(fā)展提速與城市高房價并存。
　　四是與政府在房價調(diào)控監(jiān)管不力有關(guān)。政府未能有效地控制城市房地產(chǎn)價格，客觀上增加了小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場的空間。其次，在小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)過程中，政府也存在嚴(yán)重的行政不作為，例如，在小產(chǎn)權(quán)房大量非法建造的過程中未采取防治措施，導(dǎo)致如今小產(chǎn)權(quán)房面積龐大，加大了清理難度。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府對于小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)更是持支持態(tài)度，甚至為開發(fā)商提供優(yōu)惠政策、為小產(chǎn)權(quán)房出具“鄉(xiāng)房產(chǎn)證”等，無疑也增強(qiáng)了老百姓對小產(chǎn)權(quán)房未來命運(yùn)的僥幸心理。
　　小產(chǎn)權(quán)房“欣欣向榮”的成因，除了上述因素外，還可以從主客觀兩個層面加以體認(rèn)：一是客觀上小產(chǎn)權(quán)房買賣方市場已經(jīng)形成并頗具規(guī)模；二是主觀上不同利益主體急欲利用小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行套利、逐利、分利。
　　三、涉“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛的法律困境
　　國務(wù)院辦公廳在2008年1月11日下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策通知》曾針對小產(chǎn)權(quán)房問題作出批示，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。2011年11月，《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證若干意見》政策發(fā)布，明確指出小產(chǎn)權(quán)房不得登記發(fā)證。2012年2月，國土部發(fā)言人表示自2012年試點(diǎn)清理小產(chǎn)權(quán)房，規(guī)定凡是小產(chǎn)權(quán)房不允許登記，不受法律保護(hù)。這一系列規(guī)定直接導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房糾紛案件的大量增加，給人民法院審理此類案件帶來了一定的壓力。
　　近年來，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)不僅未隨著政府禁令銷聲匿跡，反而愈演愈烈。人民法院受理的涉“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛案件呈現(xiàn)持續(xù)呈上升態(tài)勢。從訴訟類型來看，主要包括房屋買賣合同糾紛、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛、建設(shè)工程施工合同糾紛、離婚房屋分割糾紛、房屋質(zhì)量糾紛、拆遷補(bǔ)償糾紛、繼承糾紛等。從訴訟主體和訴訟起因來看，購買小產(chǎn)權(quán)房主體多為低收入群眾，尤其以下崗職工、外來務(wù)工人員為主。且此類案件買賣雙方基本上都履行了合同義務(wù)，出賣人交付住房，購房人入住并給付了房款。訴訟起因多緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素，房后遷補(bǔ)償價格高于原房屋買賣價格，出賣人受利益驅(qū)動而起訴。
　　司法實(shí)踐中，涉小產(chǎn)權(quán)房糾紛案件復(fù)雜多樣，涉案主體、法律關(guān)系等都不相同，加之相關(guān)法律或規(guī)定不詳細(xì)可操作性不強(qiáng)，或規(guī)定不夠明確難以適用，直接給法院審理此類案件帶來了一定難度。而在案件審理的過程中，更要兼顧國家、集體、當(dāng)事人等不同群體的利益，不同案件的處理方式不能一概而論，應(yīng)當(dāng)根據(jù)糾紛的具體情況區(qū)別對待，使得小產(chǎn)權(quán)房糾紛案件的審理陷入了一定的困境。
　　四、如何正確處理涉“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛案件
　　（一）原則性規(guī)定
　　正確處理好涉小產(chǎn)權(quán)房糾紛案件，必須遵循一個原則性規(guī)定，即遵守法律法規(guī)、符合國家政策，以人為本、保護(hù)各方當(dāng)事人基本居住生活條件、有利于社會穩(wěn)定、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生。對于不同用地性質(zhì)（農(nóng)村建設(shè)用地、宅基地、四荒地）、不同歷史時期建成、不同情況的小產(chǎn)權(quán)房要區(qū)別對待。包括考慮到把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共利益設(shè)施用地上的小產(chǎn)權(quán)房與宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房區(qū)分開，把符合規(guī)劃合法開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房與違法開發(fā)的區(qū)分開，把城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的小產(chǎn)權(quán)房與規(guī)劃區(qū)外的區(qū)分開。
　　（二）關(guān)于轉(zhuǎn)讓、處分小產(chǎn)權(quán)房的合同效力
　　小產(chǎn)權(quán)房往往涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員、集體經(jīng)濟(jì)組織、開發(fā)商和該集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人。在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間買賣小產(chǎn)權(quán)房的，一般可認(rèn)定其買賣有效，因?yàn)樵撁袷滦袨椴贿`反法律、法規(guī)和禁止性規(guī)定；向本集體經(jīng)濟(jì)組織外的人員出賣小產(chǎn)權(quán)房的，一般應(yīng)認(rèn)定其買賣行為無效。
　　在司法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況分別予以認(rèn)定處理：
　　1、農(nóng)村住宅如出賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，經(jīng)本集體同意，且買受人符合宅基地使用權(quán)分配條件，可認(rèn)定其買賣有效。因?yàn)樵撁袷滦袨椴贿`反法律、法規(guī)和強(qiáng)制性規(guī)定。
　　2、農(nóng)村住宅如出賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織外的居民，應(yīng)認(rèn)定其買賣行為無效，因?yàn)樵撔袨檫`反國家法律禁止性規(guī)定。
　　3、農(nóng)村居民與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的居民出資在其宅基地上聯(lián)合開發(fā)建房，協(xié)議應(yīng)認(rèn)定無效，聯(lián)合建房人不能成為房屋共有人，但對與其合作的農(nóng)村居民享有債權(quán)。
　　4、在婚姻關(guān)系存續(xù)期間，一方或共同投資在宅基地上建設(shè)的農(nóng)村住宅，即使一方為城鎮(zhèn)居民或戶籍未遷入的其他農(nóng)村居民，除雙方另有約定外，修建的住宅應(yīng)為夫妻共同財產(chǎn)。
　　5、城鎮(zhèn)居民或非集體經(jīng)濟(jì)組織成員因遺產(chǎn)繼承可取得農(nóng)村住宅所有權(quán)。
　　6、關(guān)于農(nóng)村住宅贈與合同效力，應(yīng)審查受贈主體是否適格，受贈主體應(yīng)受到限制。受贈主體應(yīng)符合前面所述的農(nóng)村住宅買受人條件。
　　7、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合規(guī)劃的情況下，在集體建設(shè)用地上建設(shè)住宅用于安置集體經(jīng)濟(jì)組織成員過程中，購房指標(biāo)轉(zhuǎn)讓對內(nèi)部符合受讓條件，轉(zhuǎn)讓行為有效，除此之外，轉(zhuǎn)讓行為無效。
　　（三）處理相關(guān)案件時應(yīng)當(dāng)注意的幾個方面
　　一是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)調(diào)研。加強(qiáng)對相關(guān)法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)，吃透政策、法律、法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)。要根據(jù)不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，有針對性地開展調(diào)查研究工作，及時匯總研究并向上級法院匯報請示。對于不屬于法院管轄的案件，要及時與立案部門溝通，避免產(chǎn)生新的涉法涉訴案件。
　　二是要強(qiáng)化調(diào)解工作。要在法律政策許可的范圍內(nèi)，千方百計地做好調(diào)解工作，真正做到案結(jié)事了，勝敗皆服。
　　三是要堅持辦案的法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。要在現(xiàn)有法律法規(guī)的范圍內(nèi)，既要維護(hù)法律的權(quán)威和法治統(tǒng)一，又要充分考慮有關(guān)政策規(guī)定，以促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展、促進(jìn)民生為根本出發(fā)點(diǎn)，時刻體現(xiàn)人文關(guān)懷，處處以人為本。
　　五、對“小產(chǎn)權(quán)房”政策及法律完善的期許
　　妥善處理好涉小產(chǎn)權(quán)房糾紛案件只能被動地化解現(xiàn)有的已產(chǎn)生的各種矛盾，并不能從跟本山解決問題。如何在兼顧國家利益和集體、農(nóng)民、購房者的各方利益的基礎(chǔ)上，避免小產(chǎn)權(quán)糾紛的產(chǎn)生，則需要從政策、法律等多方面著手加以完善，采取必要的治理措施。
　　一是要從源頭上切除隱患。“小產(chǎn)權(quán)房”的核心問題在于土地問題，只有妥善解決土地規(guī)劃和土地處置問題，“小產(chǎn)權(quán)房”問題才能得到徹底化解。只要發(fā)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”破土動工就勒令停建；只要發(fā)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”公然出售就勒令停售。此外，還必須徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)規(guī)劃制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃建設(shè)，從根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　二是要加大房價穩(wěn)控力度。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)就是高房價的并發(fā)癥，如果不解決房價瘋漲的根本問題，即使堵住了小產(chǎn)權(quán)房這個口子。國家應(yīng)進(jìn)一步出臺相應(yīng)的規(guī)定，授權(quán)有關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r對本地的房地產(chǎn)市場進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)一步穩(wěn)定房價，使房價的漲幅控制在人民群眾可以接受的范圍之內(nèi)。
　　三是要嚴(yán)格管理二手房市場。房價的節(jié)節(jié)攀升滋生了一批“炒房族”，房價上漲一方面與地根緊縮有關(guān)，另一方面是因?yàn)榉康禺a(chǎn)企業(yè)為了追求更大的利益以及炒房族的借勢哄抬房價。抑制開發(fā)商的不法炒作，對二手房的轉(zhuǎn)讓收取較高的稅額對控制房價可以起到釜底抽薪的效果，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展也會日趨走上回歸路線。
　　四是要著力改善住房社會保障。嚴(yán)格限制人均住宅使用面積，控制豪華別墅的建設(shè)，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加社會保障性住房比例，改變我國經(jīng)濟(jì)適用房不經(jīng)濟(jì)，廉租房僧多粥少的供應(yīng)現(xiàn)狀。
　　五是要加大農(nóng)村耕地保護(hù)力度。對于破壞耕地修建“小產(chǎn)權(quán)房”的違法行為要堅決禁止，對于已經(jīng)濫占耕地修建房屋的，如果能退耕的堅決退耕，不能退耕的補(bǔ)繳所有稅費(fèi)的基礎(chǔ)上嚴(yán)厲處罰。不符合土地規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”要認(rèn)定為違章建筑，并堅決予以拆除。違法批準(zhǔn)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”或違法開工建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的，依法嚴(yán)厲追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

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