被征收人未能過半數，無法通過協商的方式選定評估機構，可在公證機關公證下由被征收人代表采取抽簽方式選定房屋評估機構。

裁判要點：房地產價格評估結構首先由被征收人協商選定；協商不成的，房屋征收部門可以在公布的評估機構中采取投票方式，通過產生的多數意見或以搖號方式的確定。征遷機關發布選定房屋征收評估機構的通知，若參與選定評估機構的被征收人未能過半數，無法通過協商的方式選定評估機構，可在公證機關公證下由被征收人代表采取抽簽方式選定了房屋評估機構，該程序不違反上述規定。（以下判決書源自中國裁判文書網）

安徽省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2018）皖行終1363號

上訴人（一審原告）甄善勤，男，1965年2月18日出生，漢族，住安徽省霍邱縣。

上訴人（一審原告）潘慶俠，女，1965年8月4日出生，漢族，住安徽省霍邱縣。

兩上訴人共同委托代理人甄宜明，安徽冠楚律師事務所律師。

被上訴人（一審被告）霍邱縣人民政府，住所地安徽省霍邱縣城關鎮西湖北路。

法定代表人段賢柱，該縣縣長。

出庭負責人曹良喜，該縣副縣長。

委托代理人劉長俊，該縣國有土地房屋征收辦公室主任。

委托代理人胡相華，安徽大鳴律師事務所律師。

甄善勤、潘慶俠因訴霍邱縣人民政府房屋征收補償決定一案，不服安徽省六安市中級人民法院（2018）皖15行初50號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭公開開庭審理了本案。上訴人甄善勤、潘慶俠及其委托代理人甄宜明，被上訴人霍邱縣人民政府的出庭負責人曹良喜及委托代理人劉長俊、胡相華到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

甄善勤、潘慶俠向一審法院訴稱，被告霍邱縣人民政府作出的霍政秘〔2018〕83號房屋征收補償決定對原告被征收房屋面積、用途的認定錯誤，侵害了原告的合法權益；被告對房屋評估機構選定的程序違法，評估中沒有對房屋進行實際測量，相關數據沒有原告的簽字確認，評估結論損害了原告。總之，被告的征收補償決定實體及程序違法，請求：1.判決撤銷被告于2018年6月14日作出的霍政秘〔2018〕83號房屋征收補償決定，判令被告對涉案房屋重新選定評估機構予以評估；2.判令被告承擔本案訴訟費用、評估費用。

一審法院經審理查明，2016年6月，被告霍邱縣人民政府因霍邱縣臥陽路（南段）棚戶區改造需要，決定對臥陽路（南段）棚戶區改造（一期）范圍內國有土地上房屋及附屬物進行征收，原告甄善勤、潘慶俠位于城關鎮東湖路北側的商住房屋在征收范圍內。在征收過程中，霍邱縣臥陽路（南段）工程征遷指揮部于2016年2月至5月間，對被征收房屋基本情況附屬物進行了摸底調查并作出三榜公示，原告被征收住宅面積127.405平方米，商業用房面積39.375平方米，合計166.78平方米。同年7月11日原告提出復核異議，認為其實際經營面積為127.4平方米（含一樓商業面積）。2016年6月12日，霍邱縣臥陽路（南段）工程征遷指揮部向被征收人發布臥指辦（2016）5號《關于臥陽路（南段）片區棚戶區改造（一期）涉征國有土地上房屋選定房屋征收評估機構及有關事項的通知》，因參與投票協商的被征收人未能過半。2016年6月14日，在被征收人代表參與下，經公證機關公證采取抽簽方式選定安徽新卓越房地產評估有限公司為房屋征收評估機構。2016年6月25日，房屋評估機構出具了被征收房及安置房價格估價報告（皖新卓越評字2016-8LA61），并在政府網站進行了公告，在征收范圍內進行了張貼。2016年7月，在原告簽字選擇安置房后，原告房屋被拆除。后因原、被告對被征收房屋商業用途面積等產生爭議，沒有就房屋征收事項達成安置補償協議。2017年11月，原告以被告未予安置補償為由對被告提起行政不作為之訴，經安徽省高級人民法院指令該院立案受理，該院于2018年6月27日判決確認被告未及時履行作出征收補償決定的法定職責違法。2018年6月14日，被告作出霍政秘〔2018〕83號《房屋征收補償決定書》，并于次日送達原告。補償決定載明，原告甄善勤、潘慶俠被征收房屋總建筑面積166.78平方米，其中商業面積39.375平方米，住宅面積127.405平方米。補償決定的主要內容為：1.如選擇貨幣補償，由征收人支付被征收人被征收房屋價值補償款852013.56元、房屋裝飾裝修及附屬物補償款68016.34元、搬遷費1079.43元、臨時安置費6115.44元、停產停業損失費22932元、退回土地出讓金5016元、商業用房貨幣補償獎勵37985.06元，合計993157.83元。2.如選擇房屋拆遷調換，產權調換的房屋（安置房）位于臥陽小區32號商鋪，一層54平方米為商業，二層54平方米為住宅，合計108平方米。并視被征收人是選擇評估價結算還是申請重置價結算，分別計算了相關補償、安置費用。以上補償與結算方式由被征收人自行選擇其一，過渡方式為自行過渡。選擇貨幣補償方式的過渡期為6個月，選擇產權調換方式的過渡費為28個月。

一審法院認為，本案審查的對象是被訴房屋征收補償決定，當事人雙方爭議的焦點主要為補償決定對被征收房屋面積、用途的認定是否符合事實，房屋評估機構的選定程序、評估時點及結果是否合法公平等。關于被征收房屋面積、用途的確認。被告根據被征收房屋的房產證、土地證和摸底測量三榜公示情況，依據統一政策規定對房屋沿街首層（自然斷間部分）確定為商業經營用房，確認被征收房屋住宅面積127.405平方米，商業用房面積39.375平方米，合計166.78平方米的事實清楚。關于房屋評估機構的選定及評估結果的合法性。經房屋征遷部門向被征收人發布投票協商選擇通知，在參與的被征收人未能過半的情況下，由被征收人代表參加并經公證機關公證采取抽簽方式選定了房屋評估機構，符合《國有土地上房屋征收與補償條例》和《國有土地上房屋征收評估辦法》的相關規定。評估報告作出后，被告在政府網站進行了公告并在征收范圍內進行了張貼，被征收人在規定期限內未提出異議或要求復核、鑒定。對被征收房屋和安置房的評估時點均為房屋征收決定公告之時，評估結果公平合法。關于補償方式，補償決定提供了貨幣補償和房屋產權調換兩種方式供被征收人選擇。另補償決定對原告被征收房屋的搬遷費、過渡費、停產停業損失均按照補償標準計算并決定予以補償。綜上，被告作出的霍政秘〔2018〕83號《房屋征收補償決定書》并未違反法律、法規的規定。原告訴稱認定房屋面積、用途錯誤，評估機構選擇程序違法，評估結果不公，侵犯了原告合法權益等之理由與事實不符，其要求撤銷該征收補償決定，判令被告重新選定評估機構進行房屋評估的理由不能成立，依法應予駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回原告甄善勤、潘慶俠的訴訟請求。

甄善勤、潘慶俠上訴稱，1.被上訴人違法拆除上訴人房屋。首先，被上訴人強制拆遷在前，作出補償決定在后。其次，被上訴人沒有任何證據證明其履行了《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條規定的房屋征收補償決定公告程序，更沒有任何證據證明上訴人知悉公告內容，直接剝奪了上訴人申請復議、提起訴訟的權利。再次，被上訴人作出被訴房屋征收補償決定沒有送達上訴人、沒有征求上訴人意見。最后，被訴房屋征收補償決定是2016年單方協議內容的復制，被上訴人用2016年的標準來補償2018年的涉案房屋不公平。2.一審判決認定事實錯誤。第一，一審判決認定被訴房屋征收補償決定是“依據統一政策規定對房屋沿街首層（自然斷間部分）確定為商業經營房39.375平方米”，但被上訴人至今未提交任何證據證明該統一政策為何。第二，根據上訴人提供的證據，涉案房屋共三層，單層房屋面積為63.7平方米，一、二層均用于經營燈飾生意，被上訴人對此認可，因此，一審判決認定經營房為39.375平方米沒有依據。第三，本案爭議焦點主要是被訴房屋征收補償決定對涉案房屋面積尤其是商業面積的認定是否符合事實，房屋評估機構的選定程序、評估時間節點以及評估結果是否合法，被上訴人對此負有舉證責任，但至今未提舉相應的證據。3.案涉評估機構選定程序違法。其一，被上訴人在選定評估機構時沒有與被征收人協商選定，而是組織非被征收人選定，程序違法，損害了上訴人合法權益。其二，被上訴人沒有針對上訴人關于經營面積的異議，聽取上訴人的意見。其三，評估結果沒有在征收范圍內公布，沒有將評估結果送達上訴人，剝奪了上訴人申請復核和鑒定的權利。4.在上訴人不知情且未簽訂征收補償協議的情況下，被上訴人組織相關部門采用斷水、斷電等手段，脅迫上訴人，強制拆除房屋，嚴重損害了上訴人的合法權益。最重要的是，對上訴人房屋面積，征收部門復核時已經明確上訴人實際經營面積為127.4平方米，六安市城鄉建設委員會《關于甄善勤信訪事項的復查意見》確認了上訴人的房屋總面積為190.88平方米，兩組證據相互印證，能確定案件基本事實。綜上，一審判決認定事實不清，適用法律錯誤，請求判決：1.撤銷安徽省六安市中級人民法院（2018）皖15行初50號行政判決，改判支持上訴人的原審訴求；2.由被上訴人承擔本案一、二審訴訟費、評估費。

霍邱縣人民政府答辯稱，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法。1.一審中答辯人提舉了14組證據，充分證明了答辯人作出被訴房屋征收補償決定證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序。其中被征收房屋面積、性質認定符合客觀事實，評估機構選定、評估過程合法，符合相關規定。2.答辯人作出被訴房屋征收補償決定不違反“先補償、后搬遷”的規定。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十七條的規定，簽訂征收補償協議、作出征收補償決定均屬于先補償。本案中，若甄善勤選擇貨幣補償，補償款已專戶存儲，只要簽訂協議，即可領取；若甄善勤選擇產權調換，安置房屋位置、面積已經確定。3.甄善勤稱答辯人采取斷水、斷電等手段脅迫其在“騰空交房驗收單”上簽字等無事實根據，系單方陳述，無證據支撐。綜上，請求駁回上訴，維持原判。

一審被告霍邱縣人民政府在法定期限內向一審法院提舉了以下證據：

1.被告法人身份證明，證明被告法人身份。

2.《霍邱縣人民政府房屋征收補償決定書》及送達回證，證明被告作出房屋征收補償決定并直接送達原告店內但是原告拒絕簽字。

3.原告營業執照、房屋國有土地證及房產證，證明被征收房屋基本情況。

4.評估報告（整體）及送達回證、公告、張貼照片等，證明征收補償依據，不是針對原告個人、針對的是整個涉征范圍。同時送達原告但是原告拒絕簽字。

5.《霍邱縣臥陽路（南段）工程被征收房屋及附屬物公示表》（甄善勤戶）（1-3榜）及復核表，證明已對原告房屋測量情況進行公示并告知了申請復核的權利。原告已經申請復核，被告進行了復核（經營面積39.375平方米，原告并未對此提出異議）。

6.《安置房選房確認表（417）》，證明原告對房屋性質及面積予以確認（商業面積39.375平方米）。

7.《公證書》、被征收戶代表身份證明、對選定評估機構進行公示的通知，證明選定評估機構程序合法。

8.《關于臥陽路（南段）片區棚戶區改造I（一期）涉征國有土地上房屋選定房屋征收評估機構及有關事項的通知》及相應選票，證明選定評估機構程序合法。

9.《國有土地上房屋征收與補償條例》；10.《國有土地上房屋征收評估辦法》；11.《六安市國有土地上房屋征收與補償暫行辦法》，證據9-11為具體行政行為的法律法規依據。

12.關于霍邱縣臥陽路（南段）片區棚改（一期）涉征房屋有關工作會議紀要（臥指〔2016〕4號）；13.《霍邱縣人民政府房屋征收決定》（霍政秘〔2016〕101號）、《霍邱縣人民政府房屋征收決定的公告（附《補償方案》）》（霍政秘〔2016〕102號）；14.霍邱縣人民政府關于公布霍邱縣2016年度房屋征收搬遷費、附屬物等補償標準的通知（霍政〔2016〕23號），證據12-14證明具體行政行為的文件依據。

一審原告甄善勤、潘慶俠向一審法院提供了以下證據：

1.兩原告身份證復印件，證明兩原告主體適格。

2.營業執照復印件、稅務登記證，證明原告自2006年至今一直在涉案房屋從事商業經營活動的事實。

3.房產證復印件、擬被征收房屋測繪分戶表及房屋實圖、由征收補償辦公室負責人簽字的復核情況，證明原告所有房屋土地性質為國有土地，用途為商住，房屋結構為三層，建筑面積登記為118.65平方米（被告認可166.78平方米；實際三層面積191.1平方米）；原告所有房屋單層面積為63.7平方米的事實。據此，原告實際享有房屋面積為191.1平方米；由征收補償辦公室負責人簽字的復核情況證實原告實際經營面積為127.4平方米的事實。

4.霍政秘[2018]83號房屋征收補償決定書，證明被告2018年6月14日作出的霍政秘[2018]83號霍邱縣人民政府房屋征收補償決定書認定原告商業面積為39.375平方米嚴重與事實不符。

5.六安市中級人民法院（2018）皖15行初35號行政判決書，證明判決被告在對原告房屋拆遷過程中沒有對原告及時履行作出房屋征收補償決定職責違法，被告沒有及時履行法定職責必然導致原告在實體上遭受損失，也因被告不履行法定職責的行為使得原告增加訴累的事實，與事實嚴重不符，侵犯原告合法權益。

6.評估報告書，證明評估機構沒有分戶評估僅整體評估，評估報告不完整，有失公平；被告沒有將評估報告送達給原告，剝奪了原告申請復核和申請鑒定的權利的事實。

上述證據均隨案移送本院。本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實基本一致。但一審認定的“同年7月11日原告提出復核異議，認為其實際經營面積為127.4平方米（含一樓商業面積）”部分不當，應認定為“2016年7月11日，甄善勤在《復核情況》一表上簽字確認，該表載明遠大燈飾的實際經營面積為127.4平方米（含一樓商業面積），該表復核人一欄有兩名征收工作人員簽字。”

本院認為，根據一審判決以及雙方當事人的上訴、答辯情況，綜合對被訴房屋征收補償決定的全面審查，本案的爭議焦點有三：其一，被訴房屋征收補償決定對涉案房屋面積、用途的認定證據是否充分；其二，案涉房屋征收價格評估機構的選定程序是否合法；其三，案涉評估報告能否作為確定涉案房屋價值的依據。

關于被訴房屋征收補償決定對涉案房屋面積、用途的認定問題。本案中，甄善勤、潘慶俠就涉案房屋持有的房產證載明房屋規劃用途為商住、層數為3層、建筑面積為118.65平方米，其就涉案房屋所在土地持有的國有土地使用權證載明地類（用途）為商住，使用權面積為51.15平方米。而被訴房屋征收補償決定認定涉案房屋總建筑面積為166.78平方米，其中商業面積為39.375平方米，兩者均與不動產權屬證書記載的不一致。關于涉案房屋總面積，霍邱縣人民政府在庭審中稱166.78平方米系經過丈量的實際面積，并提供了《霍邱縣臥陽路（南段）工程被征收房屋及附屬物公示表》，但該公示表僅是就甄善勤戶的建筑面積情況進行公示，不能證明其就涉案房屋進行了測量、制作了測繪圖并經甄善勤戶簽字確認等，且甄善勤、潘慶俠對此不予認可。因此，被訴房屋征收補償決定認定涉案房屋總面積為166.78平方米主要證據不足。關于涉案房屋用途的認定，霍邱縣人民政府稱涉案房屋一層為63.7平方米，并主張依據該縣統一政策規定僅對房屋沿街首層自然斷間部分即39.375平方米確定為商業經營用房，但其并未提供該政策依據，且霍邱縣人民政府提供的經甄善勤簽字確認的《復核情況》一表載明涉案房屋實際經營面積為127.4平方米。因此，被訴房屋征收補償決定認定涉案房屋商業面積為39.375平方米的依據不足。

關于案涉房屋征收價格評估機構的選定程序是否合法。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十條第一款規定，房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定……。據此，房地產價格評估結構首先由被征收人協商選定；協商不成的，房屋征收部門可以在公布的評估機構中采取投票方式，通過產生的多數意見或以搖號方式的確定。本案中，霍邱縣臥陽路（南段）工程征遷指揮部辦公室向征遷區域內的征遷戶發布了選定房屋征收評估機構的通知，因參與選定評估機構的被征收人未能過半數，無法通過協商的方式選定評估機構，遂在公證機關公證下由被征收人代表采取抽簽方式選定了房屋評估機構，該程序不違反上述規定。

關于案涉評估報告能否作為確定涉案房屋價值的依據。根據《國有土地上房屋征收評估辦法》第十六條、第十七條的規定，房地產價格評估機構應當按照房屋征收評估委托書或委托合同的約定，向房屋征收部門提供分戶的初步評估結果。分戶初步評估評估結果公示期滿后，房地產評估機構應當向房屋征收部門提供委托評估范圍內被征收房屋的整體評估報告和分戶評估報告。房屋征收部門應當向被征收人轉交分戶評估報告。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規定，對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。本案中，霍邱縣人民政府選定的評估機構僅對征收范圍內的被征收房屋作出了整體評估報告，未提供分戶的初步評估結果和分戶評估報告，所以更未將分戶評估報告送達甄善勤戶，實質上剝奪了甄善勤戶對評估結果申請復核、鑒定的權利。因此，案涉房屋征收評估機構作出評估報告的程序違法。

雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規定，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。案涉評估報告確定的價值時點亦為房屋征收決定公告之日即2016年6月8日。但是，實施房屋征收應當遵循“先補償、后搬遷”的原則，故霍邱縣人民政府在2016年7月拆除涉案房屋后，本應及時與甄善勤戶簽訂征收補償協議；若無法達成征收補償協議，應當及時按照征收補償方案作出征收補償決定；若甄善勤戶不領取征收補償決定確定的補償款項和安置房屋，其可以依法辦理相應提存手續等并進行告知。可霍邱縣人民政府拆除涉案房屋后，一直未對甄善勤戶進行補償，而是直至2018年6月14日，即在一審法院審理甄善勤訴其不及時履行作出征收補償決定法定職責一案的過程中才作出被訴房屋征收補償決定，該行為顯屬怠于補償職責。且因霍邱縣人民政府不及時履行征收補償義務，致使甄善勤戶承擔房價上漲的風險，明顯不公平。因此，被訴房屋征收補償決定以2016年6月8日作為確定涉案房屋價值的時點，未考慮房地產價格波動因素，明顯不合理。

綜上，霍邱縣人民政府作出被訴房屋征收補償決定的主要證據不足。一審判決認定事實基本清楚，但適用法律不當。上訴人甄善勤、潘慶俠的上訴理由部分成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項、第八十九條第一款第（二）項的規定，判決如下：

一、撤銷安徽省六安市中級人民法院（2018）皖15行初50號行政判決；

二、撤銷霍邱縣人民政府2018年6月14日作出的霍政秘〔2018〕83號房屋征收補償決定；

三、責令霍邱縣人民政府于本判決生效之日起六十日內重新作出房屋征收補償決定。

二審案件受理費50元，由被上訴人霍邱縣人民政府負擔。

本案判決為終審判決。

審判長　　張志強

審判員　　王新林

審判員　　鐘祖鳳

二〇一九年三月一日

法官助理阮秀芳

書記員潘玉丹

附：本判決適用的相關法律依據

《中華人民共和國行政訴訟法》

第七十條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：

（一）主要證據不足；

……

第八十九條第一款人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：

……

（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；

……