對于行政機(jī)關(guān)的房屋征收決定不能僅看名稱，要根據(jù)實質(zhì)內(nèi)容判斷。

裁判要點：征收部門雖沒有作出房屋征收決定，但從發(fā)布的相關(guān)規(guī)范性文件來看，如果進(jìn)行了征收工作，確定了征收范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制執(zhí)行方式等。相關(guān)規(guī)范性文件起到房屋征收決定的作用。不能僅看方案名稱，更要看實質(zhì)內(nèi)容。（以下判決書源自中國裁判文書網(wǎng)）

安徽省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）皖行終127號

上訴人（一審原告）六安福鑫機(jī)械有限公司，住所地安徽省六安市金安經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)東城路，統(tǒng)一社會信用代碼913415022152985742Q。

法定代表人雷凡，該公司總經(jīng)理。

委托代理人王自，安徽國恒律師事務(wù)所律師。

上訴人（一審被告）六安市金安區(qū)人民政府，住所地安徽省六安市金安區(qū)佛子嶺路與安豐南路交叉口。

法定代表人霍紹斌，該區(qū)區(qū)長。

委托代理人李玉穩(wěn)，該區(qū)法制辦公室主任。

委托代理人殷杰，安徽知勤律師事務(wù)所律師。

上訴人六安福鑫機(jī)械有限公司（以下簡稱福鑫機(jī)械公司）因訴六安市金安區(qū)人民政府（以下簡稱金安區(qū)政府）征收行為一案,不服安徽省六安市中級人民法院（2018）皖15行初52號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，于2019年3月13日公開開庭審理了本案。上訴人福鑫機(jī)械公司的委托代理人王自，上訴人金安區(qū)政府的委托代理人李玉穩(wěn)、殷杰到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

福鑫機(jī)械公司向一審法院起訴稱，2017年9月15日，金安區(qū)退城進(jìn)園辦公室告知原告該區(qū)政府為進(jìn)一步優(yōu)化中心城區(qū)功能布局，決定對原個私經(jīng)濟(jì)園工業(yè)企業(yè)逐步進(jìn)行“退城進(jìn)園”征收工作，原告企業(yè)房屋及土地屬于項目征收紅線范圍內(nèi)，同時在原告企業(yè)園區(qū)內(nèi)張貼公示金安區(qū)城區(qū)工業(yè)企業(yè)“退城進(jìn)園”項目介紹、告知書、征收補(bǔ)償方案及征收紅線范圍圖。原告認(rèn)為被告的“退城進(jìn)園”征收行為違反了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條之規(guī)定，且征收程序嚴(yán)重違法，損害了原告合法權(quán)益，請求確認(rèn)金安區(qū)政府對原告所有的房屋及土地進(jìn)行“退城進(jìn)園”征收行為違法并依法予以撤銷，一并審查《金安區(qū)城區(qū)工業(yè)企業(yè)“退城進(jìn)園”征收補(bǔ)償方案》的合法性，由被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用。

一審法院經(jīng)審理查明，2014年6月6日，六安市人民政府辦公室印發(fā)六政辦（2014）23號《六安城區(qū)工業(yè)企業(yè)“退城進(jìn)園”工作實施方案》，載明為進(jìn)一步優(yōu)化六安中心城區(qū)功能布局，促進(jìn)城區(qū)工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集聚，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，決定利用2-3年的時間，完成六安城區(qū)工業(yè)企業(yè)“退城進(jìn)園”任務(wù)。金安區(qū)政府為此成立了六安市金安區(qū)城區(qū)工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，該領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2016年11月15日發(fā)出金退組（2016）1號《金安區(qū)城區(qū)工業(yè)企業(yè)“退城進(jìn)園”征收補(bǔ)償方案》，載明征收范圍東起迎賓大道、西到安豐路、南起312國道、北至緯三路，企業(yè)退出后向集中示范園區(qū)、金安經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及金安區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園轉(zhuǎn)移，并確定了相關(guān)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式、過渡方式和限期、簽約履約獎勵、結(jié)算方式等內(nèi)容，同時載明若退城進(jìn)園辦公室與被征收企業(yè)在本方案規(guī)定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，由退城進(jìn)園辦公室報請金安區(qū)政府依本方案作出補(bǔ)償決定；被征收企業(yè)在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或不提起訴訟且在補(bǔ)償決定規(guī)定的搬遷期限內(nèi)又不搬遷的，金安區(qū)政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。福鑫機(jī)械公司的土地和房屋在上述方案所確定的征收范圍內(nèi)，金安區(qū)政府相關(guān)職能部門在該公司廠區(qū)周邊張貼了“金安區(qū)城區(qū)工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園項目介紹”、“金安區(qū)城區(qū)工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園征收補(bǔ)償方案”、“告知書”等，并向相關(guān)承租戶發(fā)出限期搬遷告知書。因雙方就補(bǔ)償事宜協(xié)商未果，福鑫機(jī)械公司起訴來院。

一審法院認(rèn)為，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的第八條至第十六條的規(guī)定，因公共利益而確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定，但應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃；在征收決定作出前應(yīng)由房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報市、縣級人民政府組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見，并將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布，同時按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。

本案中，從金安區(qū)政府發(fā)布的相關(guān)規(guī)范性文件來看，金安區(qū)政府決定對原個私經(jīng)濟(jì)園工業(yè)企業(yè)逐步進(jìn)行“退城進(jìn)園”征收工作，確定了征收范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制執(zhí)行方式等。福鑫機(jī)械公司的房屋及土地在該項目征收紅線范圍內(nèi)，涉案土地和房屋現(xiàn)狀雖然未被改變，但金安區(qū)政府對福鑫機(jī)械公司的征收工作實際已經(jīng)實施，而其未能在法定舉證期限內(nèi)提交其履行了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所規(guī)定的上述各項征收程序，故其對福鑫公司的征收行為依法應(yīng)確認(rèn)違法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項之規(guī)定，判決確認(rèn)被告六安市金安區(qū)人民政府對原告六安福鑫機(jī)械有限公司土地和房屋實施征收行為違法。

福鑫機(jī)械公司上訴稱，一審法院認(rèn)定事實清楚，確認(rèn)案涉征收行為違法正確，但未依法撤銷沒有事實和法律依據(jù)。1、案涉征收行為并非為公共利益需要，不具備法定的征收前提和必要性。2、案涉征收行為根本就是一個“無立項、無規(guī)劃、無計劃、無資金”的四無項目，且程序嚴(yán)重違法，依法必須撤銷。3、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、讓恒產(chǎn)者有恒心，既是憲法和物權(quán)法的要求，也是當(dāng)前和今后國家政策的要求。請求二審法院撤銷一審判決，支持上訴人的一審訴訟請求。

金安區(qū)政府上訴稱，原審認(rèn)定“征收工作實際已經(jīng)實施”完全不符合事實。六安市人民政府和上訴人雖然分別印發(fā)了《實施方案》和《征收補(bǔ)償方案》但實際并未真正實施。被上訴人向一審提交的五份證據(jù)均不能證明上訴人實施了行政征收行為，更談不上違法。兩個證人的證言只是她們看到過項目介紹和告知書，參加過相關(guān)協(xié)調(diào)會議，根本不能證明征收行為的存在。請求撤銷一審判決，發(fā)回重審或依法改判。

一審被告金安區(qū)政府向一審法院提舉了以下證據(jù)，1.《六安市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)六安城區(qū)工業(yè)企業(yè)“退城進(jìn)園”工作實施方案的通知》（六政辦[2014]23號），證明“退城進(jìn)園”工作是市政府統(tǒng)一安排的，被告負(fù)責(zé)實施，同時證明該方案是協(xié)商征收而非強(qiáng)制征收。2.《金安區(qū)城區(qū)工業(yè)企業(yè)“退城進(jìn)園”征收補(bǔ)償方案》（金退組[2016]1號），證明該方案僅作為補(bǔ)償和獎勵的依據(jù)，并不是強(qiáng)制征收依據(jù)。3.談話記錄，證明被告安排人員去原告處，只是宣傳政策，征求意見。

一審原告福鑫機(jī)械公司向一審法院提交了以下證據(jù)，1.營業(yè)執(zhí)照、社會福利企業(yè)證書原件各一份，證明原告基本身份情況。2.房地產(chǎn)權(quán)證、國有土地使用證復(fù)印件，證明原告對案涉房屋、土地享有各項合法權(quán)益等案件情況。3.照片一組、金安區(qū)經(jīng)信委2017年工作總結(jié)及2018年工作安排，證明被告實施案涉“退城進(jìn)園”征收行為違法等案件情況。4.限期搬遷告知書，證明被告實施案涉“退城進(jìn)園”行政征收行為違法等情況。5.證人李某、商某當(dāng)庭證言，證明原告提交的照片是客觀存在的，被告在2017年9月中旬以后就已經(jīng)實施了對原告的退城進(jìn)園征收工作。

上述證據(jù)均隨案移送本院。本院經(jīng)審理查明的事實與一審判決認(rèn)定的事實一致，本院予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的第八條至第十六條的規(guī)定，因公共利益而確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定，但應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃；在征收決定作出前應(yīng)由房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報市、縣級人民政府組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見，并將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布，同時按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。

本案中，雖然金安區(qū)政府沒有作出房屋征收決定，但從金安區(qū)政府發(fā)布的相關(guān)規(guī)范性文件來看，金安區(qū)政府決定對原個私經(jīng)濟(jì)園工業(yè)企業(yè)逐步進(jìn)行“退城進(jìn)園”征收工作，確定了征收范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制執(zhí)行方式等。故，不能僅看方案名稱，更要看實質(zhì)內(nèi)容。金安區(qū)政府發(fā)布的相關(guān)規(guī)范性文件已經(jīng)起到了房屋征收決定的作用。由于缺乏《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所規(guī)定的各項征收程序，故一審判決確認(rèn)金安區(qū)政府對福鑫公司的征收行為違法并無不當(dāng)。

由于案涉“退城進(jìn)園”的大部分企業(yè)已經(jīng)搬遷，若撤銷該征收行為，會給國家利益、社會公共利益造成重大損害。且金安區(qū)政府始終認(rèn)為“退城進(jìn)園”是鼓勵倡導(dǎo)，而非強(qiáng)制，協(xié)商不成，再作征收決定。故，一審判決確認(rèn)金安區(qū)政府對福鑫公司的征收行為違法而未撤銷，符合法律規(guī)定。

綜上，一審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確。上訴人金安區(qū)政府和福鑫機(jī)械公司的上訴理由均不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人金安區(qū)人民政府和六安福鑫機(jī)械有限公司共同負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長　　張志強(qiáng)

審判員　　王新林

審判員　　鐘祖鳳

二〇一九年三月十九日