當地政府雖可以根據當地房地產市場情況適時對貨幣化安置作出調整，但亦應考慮同一征收項目補償政策的連續性，盡量避免同一征收項目的被征收人享受的補償政策差別過大

裁判要點：貨幣化安置問題，屬于當地根據實際情況制定的征收補償政策，并非法律、法規規定的補償方式，當地政府雖可以根據當地房地產市場情況適時作出調整，但亦應考慮同一征收項目補償政策的連續性，盡量避免同一征收項目的被征收人享受的補償政策差別過大。（以下判決書源自中國裁判文書網）

安徽省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）皖行終321號

上訴人（一審被告）淮北市烈山區人民政府，住所地安徽省淮北市烈山區宿丁路6號。

法定代表人李明，該區區長。

委托代理人楊懷芹，該區司法局工作人員。

委托代理人任清華，安徽鏡遠律師事務所律師。

被上訴人（一審原告）張明春，男，1970年7月14日出生，漢族,住安徽省淮北市烈山區。

委托代理人高鵬超，北京京平律師事務所律師。

被上訴人（一審原告）張明山，男，1982年5月14日出生，漢族，住安徽省淮北市烈山區。

委托代理人張明春，男，1970年7月14日出生，漢族,住安徽省淮北市烈山區，系張明山之兄。

委托代理人高鵬超，北京京平律師事務所律師。

張明春、張明山訴淮北市烈山區人民政府（以下簡稱烈山區政府）房屋征收補償一案，淮北市中級人民法院于2018年12月21日作出（2018）皖06行初84號行政判決。烈山區政府不服該判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭于2019年4月3日公開開庭審理了本案。上訴人烈山區政府出庭負責人副區長方旭東、委托代理人楊懷芹、任清華，被上訴人暨被上訴人張明山的委托代理人張明春、兩被上訴人共同委托代理人高鵬超到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

張明春、張明山向一審法院起訴稱，原告在淮北市烈山區新南社區（原新蔡新南村9隊）擁有合法房屋。2018年5月15日，被告烈山區政府對原告作出烈政征補〔2018〕4號房屋征收補償決定。原告認為烈山區政府作出的補償決定嚴重違法，侵犯了原告的合法權益。請求撤銷烈山區政府作出的烈政征補〔2018〕4號房屋征收補償決定。

一審庭審中，原告及其委托代理人提出，被告對原告房屋的宅基地面積認定錯誤，遺漏了院外宅基地300余平方米及巷道面積，且沒有考慮房屋用于經營的事實。被告入戶調查程序、公示公證程序違法，房屋征收補償欠缺評估程序，同時欠缺三榜公示后的報請程序。此外，原告房屋的土地性質屬于集體土地，被告依據國有土地征收程序進行征收并作出補償決定，違反法律規定。

一審法院審理查明，2016年2月17日，淮北市重點工程建設管理局向烈山區政府提出《房屋征收申請書》，認為新湖路、臥牛路、臥牛山路、花莊路等七個項目符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條、第九條規定的房屋征收條件，請烈山區政府審核并依法組織實施征收。2016年7月30日，烈山區政府作出烈政征〔2016〕9號《關于對臥牛山路項目征收范圍內房屋及其附屬物實施征收的決定》，并附烈山區臥牛山路項目征收補償方案。補償方案載明的補償方式為：居民住宅可以選擇貨幣補償方式、產權調換方式和貨幣化安置方式（三方式中任選一種）。補償標準為：（一）貨幣補償，（1）城中村房屋按被征收房屋及地面其它附屬物重置價和宅基地補償標準計算補償金額。具體標準參照《淮北市人民政府關于調整淮北市市轄區征收集體土地地上附著物和青苗補償標準的通知》(淮政秘〔2014〕33號)和《淮北市人民政府關于公布淮北市城區基準地價更新成果的通知》(淮政秘〔2016〕113號)的規定計算貨幣補償金額；2000年12月1日之后的每戶宅基地面積不得超過220平方米，超過部分按照安徽省政府皖政〔2015〕24號文件規定的征地標準補償。（二）產權調換，1、普通住宅按照套內建筑面積“征一補一”；城中村房屋按照合法宅基地面積1：0.8返還（含一層房屋和附屬物），二層及以上房屋、合法宅基地之外的附屬物參照市政府相關文件規定執行，…。（三）貨幣化安置，…，（2）城中村房屋的購房券金額=原分配合法宅基地面積×（0.8+搬遷獎勵）×3006元/平方米。（四）宅基地認定，每戶宅基地面積由村（社區）小組長和村（社區）主任簽字，村（社區）出具證明，鎮（街道）經辦人簽字，鎮國土所審核確認，鎮（街道）簽署意見，報區政府審定確認。

張明春、張明山被征收房屋位于淮北市烈山區臥牛山路改造項目新南村路段范圍，但未辦理房屋登記及土地登記。相關征收工作人員對張明春、張明山房屋、構筑物、附屬物調查、丈量并登記張明春、張明山原宅基地面積為479.6平方米，房屋面積411.35平方米（一、二層框架各180.40平方米，一層磚瓦50.55平方米）及相關附屬物情況，并將宅基地面積予以張榜公示。因宅基地面積存有爭議，房屋征收實施部門未能與張明春、張明山達成補償安置協議。烈山區政府于2018年5月15日作出烈政征補〔2018〕4號《烈山區人民政府房屋征收補償決定書》，該補償決定確定的貨幣補償金額為783515.12元（宅基地面積補償431640元，按900元/平方米計算）；如選擇房屋產權調換，應得安置面積383.68平方米（479.6平方米×0.8），另給付各項補償費用197046.40元。

一審法院認為，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條的規定，在房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議的情況下，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府有權依照該條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定。因此，烈山區政府具有作出被訴房屋征收補償決定的法定職權。

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條的規定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對于認定為合法建筑的，應當給予補償。烈山區政府發布的《花莊路、望湖路、臥牛山路、新湖路建設項目房屋征收補償方案》規定，“每戶宅基地面積由村（社區）小組長和村（社區）主任簽字，村（社區）出具證明，鎮（街道）經辦人簽字，鎮國土所審核確認，鎮（街道）簽署意見，報區政府審定確認。”本案中，被訴房屋征收補償決定中認定被征收人張明春、張明山合法宅基地面積為479.6平方米，但該479.6平方米系案涉被征收房屋院內土地面積，但對于案涉房屋院外爭議土地的面積、用途，烈山區政府未按上述規定進行調查、認定和處理。烈山區政府作出的補償決定亦未對此部分爭議土地作出相應補償的意見，而且補償決定遺漏了“貨幣化安置”的內容，客觀上限制了被征收人對補償方式的選擇權。綜上，烈山區政府作出被訴房屋征收補償決定主要證據不足，依法應予撤銷。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項之規定，判決撤銷被告淮北市烈山區人民政府作出的烈政征補〔2018〕4號《烈山區人民政府房屋征收補償決定書》。

烈山區政府上訴稱，一、一審判決認定事實錯誤，該判決認為涉案補償決定主要證據不足，沒有依據。烈山區征收辦、烈山鎮政府即相關村、組工作人員對張明春、張明山的宅基地和附屬物進行丈量、清點并制作丈量登記表，丈量結果在村辦公場所進行了三榜公示。公示期間，張明春、張明山未提出異議。因張明春、張明山在規定的簽約期限內未簽訂征收補償協議，上訴人依法作出了涉案征收補償決定，該補償決定完全符合《花莊路、望湖路、臥牛山路、新湖路建設項目房屋征收補償方案》關于“每戶宅基地面積由村（社區）小組長和村（社區）主任簽字，村（社區）出具證明，鎮（街道）經辦人簽字，鎮國土所審核確認，鎮（街道）簽署意見，報區政府審定確認”的規定。上訴人認定張明春、張明山合法宅基地面積為479.6平方米，未認定的說明不是其合法宅基地。如果張明春、張明山認為其院外土地是其宅基地，可通過申請土地確權處理，與本案無關。二、一審判決認為涉案補償決定遺漏了“貨幣化安置”的內容，沒有依據。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十一條的規定，法定的征收補償方式只有產權調換和貨幣補償兩種，涉案補償決定已經提供了產權調換和貨幣補償兩種方式供其選擇，故一審判決認定上訴人限制了被上訴人的選擇權，沒有任何依據。另，上訴人于2018年6月7日出臺的《烈山區人民政府關于印發棚戶區改造項目征收安置實施方案（修訂版）的通知》規定，征收補償協議簽訂日期在2018年4月13日之后的，不再發放市內流通購房券，即不再實施“貨幣化安置”。請求撤銷一審判決，依法改判。

一審原告張明春、張明山向一審法院提交了以下證據：

1、烈政征補〔2018〕4號《烈山區人民政府房屋征收補償決定書》，證明被告作出被訴行政行為；2、《證明》二份，證明原告房屋宅基地的四至范圍；3、《企業基本信息查詢單》，證明涉案房屋用于經營的事實；4、《關于履行<烈山區人民政府征收補償決定書>催告書》。

一審被告烈山區政府向一審法院提交以下證據：1、淮北市重點工程建設管理局《房屋征收申請書》、淮北市發展和改革委員會《關于臥牛路東段工程開展前期工作的通知》、淮北市城鄉規劃局《建設項目選址意見書》（臥牛路）（臥牛山路）、淮北市發展和改革委員會《關于臥牛山路市政道路工程項目建議書的批復》、東部城區路網規劃圖，證明臥牛山路系淮北市重點工程，該項目已經相關部門審核批準，烈山區政府依法組織實施征收，征收行為合法。2、關于暫停辦理臥牛山路項目征收范圍內相關手續的通知、臥牛山路項目征收公告、臥牛山路項目房屋征收決定公告公示照片三張、房屋征收決定書、宅基地登記表公示公證書三份、征收補償方案公示公證書一份，證明烈山區政府嚴格按照法律規定的征收程序進行征收。3、《淮北市烈山區烈山鎮新南社區宅基地丈量登記表》《證明》，證明征收工作人員對張明春、張明山的宅基地和地面附屬物進行了實地丈量和清點。4、會議記錄及照片，證明鎮村工作人員多次為征收事宜開會研究，并與本案原告及其父親協商補償事宜，但未能達成一致意見，未能簽訂征收補償協議。5、房屋征收補償方案的批復及房屋征收補償方案、張明春、張明山安置補償計算表、烈政征補〔2018〕4號《烈山區人民政府房屋征收補償決定書》、催告書，證明房屋征收補償方案經淮北市人民政府審批，烈山區政府依據征收補償方案規定的補償標準、補償方式等對原告分別計算出貨幣補償的數額或產權調換應補償的面積和金額。6、安徽省人民政府皖政地〔2016〕872號及皖政地〔2011〕418號建設用地批復及地塊圖，證明案涉項目用地已經批準為國有建設用地。

上述證據均已隨案移送本案。經審查，一審法院對相關證據的審核認定符合法律規定，對一審判決認定案件事實，本院予以確認。

本院審理另查明，本案二審庭審中，烈山區政府陳述張明春、張明山涉案房屋所占土地原為集體土地，該地位于安徽省人民政府作出的皖政地〔2011〕418號征地批復批準征收的范圍內。張明春、張明山對此予以認可。張明春、張明山主張在其涉案房屋及院落所占土地之外還有部分其合法使用的土地。烈山區政府稱即使張明春、張明山主張的該部分土地存在亦不屬于宅基地，故補償決定中未涉及，對于該部分土地如確屬張明春、張明山合法使用可另行計算補償。

本院認為，根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條的規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。涉案土地經安徽省人民政府皖政地〔2011〕418號征地批復批準征收后，烈山區政府并未及時組織實施。考慮到該地已經成為“城中村”，為規范征收補償程序，充分保障被征收人的合法權益，烈山區政府參照國有土地上房屋征收與補償程序，作出征收補償決定并無不當。從涉案補償決定內容來看，張明春、張明山被征房屋面積為411.35平方米，房屋及院落所占土地面積為479.6平方米，其如選擇貨幣補償，可獲得各項補償款783515.12元；如選擇產權調換，可獲得383.63平方米安置房以及197046.4元的補償款。該產權調換補償標準，已接近國有土地上房屋補償標準。但是，涉案補償決定只涉及到張明春、張明山房屋及院落所占土地，而張明春、張明山主張院落外面還有其合法使用的部分土地，亦應按照宅基地進行補償。對張明春、張明山主張的該部分土地，是否確屬其合法使用、面積多少、是否可認定為宅基地以及何時、如何補償，烈山區政府應進行調查、認定和處理并在作出補償決定時應一并予以明確。至于貨幣化安置問題，屬于當地根據實際情況制定的征收補償政策，并非法律、法規規定的補償方式，當地政府雖可以根據當地房地產市場情況適時作出調整，但亦應考慮同一征收項目補償政策的連續性，盡量避免同一征收項目的被征收人享受的補償政策差別過大。

綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律、法規正確。上訴人烈山區政府的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人淮北市烈山區人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　張志強

審判員　　王新林

審判員　　鐘祖鳳

二〇一九年五月十日

法官助理張高英

書記員潘玉丹

附：本判決適用的相關法律依據

《中華人民共和國行政訴訟法》

第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：

（一）原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定。