當事人對作為的行政行為不服，申請一并審查的規(guī)范性文件必須是被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件

裁判要點：公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。據(jù)此，人民法院附帶審查規(guī)范性文件，不能單獨針對規(guī)范行政文件獨立審查。也就是說，當事人對作為的行政行為不服，申請一并審查的規(guī)范性文件必須是被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，如果當事人對不作為的行政行為不服，要求行政機關履行法定職責，由于行政機關尚未作出行政行為，人民法院無權單獨審查規(guī)范性文件。（以下判決書源自中國裁判文書網(wǎng)）

安徽省高級人民法院

行 政 判 決 書

(2019)皖行終1041號

上訴人（一審原告）徐曙林，男，1979年6月3日出生，漢族，住安徽省太和縣。

委托代理人張華，安徽多杰律師事務所律師。

被上訴人（一審被告）安徽省太和縣人民政府，住所地安徽省太和縣人民中路46號，統(tǒng)一社會信用代碼113412220031739862。

法定代表人劉牧愚，該縣縣長。

上訴人徐曙林因訴安徽省太和縣人民政府（簡稱太和縣政府）不履行法定職責及規(guī)范性文件審查一案，不服安徽省阜陽市中級人民法院（2018）皖12行初212號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。

徐曙林向一審法院訴稱，2014年，太和縣政府成立拆遷指揮部，并于2015年1月15日對原告房屋進行拆遷。后原告對被告拆遷行為的合法性提出質(zhì)疑并向法院起訴，經(jīng)安徽省阜陽市中級人民法院作出（2016）皖12行初292號行政判決，安徽省高級人民法院作出（2018）皖行終16號二審行政判決，均認為被告“太和縣人民政府負有補償安置職責”，但被告至今未對原告進行拆遷補償安置，現(xiàn)原告提起訴訟，請求：一、依法判決被告補償原告與被拆遷房屋同樓層房屋472.5平方米（被拆遷房屋總面積315平方米，考慮居住環(huán)境等因素要求按1：1.5標準補償），并對附屬物、安置房到位前原告開支等進行補償。二、對太和縣國土資源局作出的太國土資（2014）133號《征地補償安置方案公告》（以下簡稱“太國土資（2014）133號公告”）的合法性進行審查。三、由被告承擔一切訴訟費用。原告徐曙林于2018年8月31日向一審法院申請增加訴訟請求：對《阜陽市人民政府關于印發(fā)阜陽市征收土地青苗和房屋等附著物補償標準的通知》（阜政發(fā)（2013）53號）、《太和縣城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地征收房屋拆遷補償安置暫行辦法》、太政地（2014）48號《太和縣人民政府征收土地方案公告》（以下簡稱“太政地（2014）48號公告”）的合法性進行審查。

一審法院審理查明。2014年8月28日，安徽省人民政府作出皖政地（2014）678號批復，同意申報的太和縣城關鎮(zhèn)椿櫻社區(qū)、復興路社區(qū)、中原路社區(qū)、橋北社區(qū)用地范圍內(nèi)，將集體農(nóng)用地30.4541公頃（其中耕地15.6003公頃）轉(zhuǎn)為建設用地并征收為國有，另征收集體建設用地22.3387公頃。同年9月22日，太和縣政府作出太政地（2014）48號公告，10月10日，太和縣國土資源局作出太國土資（2014）133號公告。徐曙林提供的編號為B—468房屋征收價格評估單顯示，房屋坐落于城西片區(qū)征地（二期）范圍內(nèi)。2015年1月15日，徐曙林簽署拆遷申請書，該申請書載明：B—468的房屋內(nèi)所有物品已騰空，具備拆除條件，本人自愿拆除。因本人經(jīng)濟困難，無力承擔機械費用，現(xiàn)申請指揮部幫助拆遷。后房屋被拆除，徐曙林不服，訴至該院，要求確認被告拆遷其房屋及占用其土地的行政行為違法并恢復原狀，該院作出（2016）皖12行初292號行政判決，駁回其訴訟請求。安徽省高級人民法院于2018年3月15日作出（2018）皖行終16號行政判決，認為徐曙林請求確認拆除其房屋及占地行為違法，判令恢復原狀并交還的訴請，依法不予支持。太和縣政府負有補償安置職責，徐曙林可就涉案房屋及所占土地的補償安置問題與太和縣政府進行協(xié)商，或依法另行提起訴訟。最終判決駁回徐曙林的上訴，維持了我院的一審判決。徐曙林認為太和縣政府至今未對其進行拆遷補償安置，遂訴至法院。

一審法院認為，有征收必有補償，無補償則無征收。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等規(guī)定，國家可以依法征收土地及土地上的房屋等附屬物；但必須對被征收人給予及時公平補償，而不能只征收不補償，也不能遲遲不予補償。本案中，徐曙林的第一項訴訟請求實質(zhì)上是要求太和縣政府履行補償安置的法定職責，其包含了兩層意思，首先是太和縣政府要對其進行補償安置，其次是按1：1.5標準補償其與被拆遷房屋同樓層房屋472.5平方米及補償附屬物、安置房到位前原告的開支。雖然徐曙林要求確認太和縣政府拆除行為違法一案，已經(jīng)生效判決駁回其訴訟請求，但太和縣政府依法應當履行的補償安置職責并不能得到免除，而在判決生效至今，太和縣政府仍未對徐曙林進行補償安置，徐曙林要求太和縣政府對其補償安置的訴訟請求成立，應予支持。徐曙林要求按照1：1.5標準補償同樓層472.5平方米房屋未提供相關依據(jù)，不予支持；其要求太和縣政府補償附屬物、安置房到位前開支的請求，屬于太和縣政府履行補償安置職責時應當考慮的補償事項，但該請求不明確、不具體，應由太和縣政府結(jié)合相關調(diào)查、評估材料及安置補償政策首先予以認定，本院不宜直接予以確定。關于對太國土資（2014）133號公告、太政地（2014）48號公告及阜政發(fā)（2013）53號《阜陽市人民政府關于印發(fā)阜陽市征收土地青苗和房屋等附屬物補償標準的通知》、《太和縣城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地征收房屋拆遷補償安置暫行辦法》的合法性審查。《中華人民共和國土地管理法》對征收集體土地的補償僅作了原則性規(guī)定，并未明確具體補償數(shù)額，而且同時規(guī)定附著物和青苗的補償標準由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。安徽省人民政府辦公廳制定的皖政辦［2003］77號文件，授權設區(qū)的市人民政府，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，制定被征收土地上的房屋及其他附屬物的補償標準。據(jù)此，阜陽市人民政府依據(jù)《安徽省人民政府關于調(diào)整安徽省征地補償標準的通知》（皖政〔2012〕67號），結(jié)合本地實際制定的阜政發(fā)（2013）53號《通知》，符合規(guī)定。太和縣政府為規(guī)范集體土地征收補償安置行為，維護集體土地所有權人和使用權人及其他權利人的合法權益，保障土地資源的合理利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利實施，根據(jù)上述（皖政〔2012〕67號）和（阜政發(fā)〔2013〕53號）《通知》，參照《阜陽市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地征收補償安置暫行辦法》（阜政發(fā)〔2011〕7號）和《阜陽市人民政府辦公室關于統(tǒng)一規(guī)范阜城集體土地征收補償安置標準的通知》（阜政辦〔2014〕39號）等有關規(guī)定，結(jié)合該縣實際，于2015年3月4日制訂《太和縣城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地征收房屋拆遷補償安置暫行辦法（修訂）》，亦無不當。在安徽省人民政府皖政地（2014）678號批復作出后，太和縣政府根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第46條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條及《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》的有關規(guī)定，就《征收土地方案》內(nèi)容和有關事項作出的太政地（2014）48號公告；太和縣國土資源局就《征地補償安置方案》內(nèi)容和有關事項作出的太國土資（2014）133號公告，均符合法律規(guī)定。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、七十二條的規(guī)定，判決太和縣人民政府于判決生效后60日內(nèi)對徐曙林涉案房屋作出補償安置決定，駁回徐曙林的其他訴訟請求。

徐曙林上訴稱，太和縣政府委托的阜陽和德評估公司作出的《房屋征收評估單》顯失公平，不能作為補償?shù)囊罁?jù)。上訴人的房屋應當按國有土地上房屋的標準進行補償安置。一審法院對上訴人提出的規(guī)范性文件進行審查不當。綜上，請求二審法院改判支持上訴人提出的“補償上訴人與被拆遷房屋同樓層房屋472.5平方米（被拆遷房屋總面積315平方米，考慮居住環(huán)境等因素要求按1：1.5標準補償），并對附屬物、安置房到位前原告開支等進行補償”請求；并對涉案四個規(guī)范性文件的合法性進行審查。

太和縣人民政府未向本院提交書面答辯意見。

一審被告太和縣政府向一審法院提舉下列證據(jù)：1、皖政地（2014）678號批復；2、太政地（2014）48號公告；3、太國土資（2014）133號公告。證明原告的房屋所占用的土地使用權已經(jīng)依法征收。4、房屋征收價格評估單（編號B-468）及徐曙林簽字的復核結(jié)論。證明原告的房屋經(jīng)阜陽和德房地產(chǎn)評估咨詢有限公司作出了房屋價格評估，且原告也進行了復核，現(xiàn)原告要求按照1：1.5的標準進行補償沒有依據(jù)。5、《太和縣城市規(guī)劃區(qū)集體土地征收房屋拆遷補償安置暫行辦法》。證明征收補償安置的主體按照屬地原則，由屬地政府進行負責安置，被告不具有訴訟主體資格。

一審原告徐曙林向一審法院提交下列證據(jù)：1、身份證復印件。證明原告訴訟主體資格。2、（2016）皖12行初292號行政判決書、（2018）皖行終16號行政判決書。證明被告拆遷原告315平方米房屋的事實，法院認為被告應對原告進行補償安置以及被告是本案適格主體。3、房屋征收價格評估單。證明被告拆遷原告房屋的具體面積、項目等。4、皖政地（2014）678號《關于太和縣2014年第1批次城鎮(zhèn)建設保障性安居工程用地的批復》（以下簡稱“皖政地（2014）678號批復”）。證明安徽省政府批準占用土地時要求被告嚴格依法履行實施程序，及時補償，但被告未對原告進行補償。5、太和縣城總體規(guī)劃（2013-2030）公告。證明原告的房屋已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)，征收補償應按照國有土地房屋征收補償條例進行補償。

上述證據(jù)均已隨案移送本院。經(jīng)審查，一審法院對證據(jù)的審核認定符合法律規(guī)定。對一審法院認定的案件事實，本院依法予以確認。

本院認為，《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”依據(jù)該條，建設使用集體土地必須經(jīng)過法定征收程序。基于有征收必有補償?shù)幕驹瓌t，國家征收土地的，必須對被征收人給予及時公平的補償。針對涉案房屋的補償問題，本院（2018）皖行終16號行政判決已經(jīng)確認徐曙林的房屋經(jīng)安徽省人民政府批準征收后由太和縣政府組織實施，太和縣政府負有補償安置的職責，徐曙林對補償問題，可以另行起訴。故一審法院判決太和縣政府限期對徐曙林涉案房屋作出補償安置決定并無不當。關于徐曙林提出的“補償原告與被拆遷房屋同樓層房屋472.5平方米（被拆遷房屋總面積315平方米，考慮居住環(huán)境等因素要求按1：1.5標準補償），并對附屬物、安置房到位前原告開支等進行補償”訴訟請求，涉及裁判時機成熟的問題，所謂裁判時機成熟，意味著作出一個具體的、全面滿足原告訴訟請求的判決所依賴的所有事實和法律上的前提都已具備。如果案件事實尚未明確或者尚需被告調(diào)查或者裁量，就屬于裁判時機不成熟。對于裁判時機不成熟的情形，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十一條的規(guī)定，原告請求被告履行法定職責的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當理由逾期不予答復的，人民法院可以根據(jù)行政訴訟法第七十二條的規(guī)定，判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請求的法定職責；尚需被告調(diào)查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理。安徽省阜陽市中級人民法院考慮到太和縣政府仍需要對案涉房屋的基本情況、補償標準進一步調(diào)查、核實，司法權不能代替行政權，故一審法院判決太和縣政府限期履行，駁回徐曙林其他訴訟請求，并無不當。

關于徐曙林提出的規(guī)范性文件審查問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款規(guī)定，被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。第五十三條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。據(jù)此，人民法院職能附帶審查規(guī)范性文件，不能單獨針對規(guī)范行政文件獨立審查。也就是說，當事人對作為的行政行為不服，申請一并審查的規(guī)范性文件必須是被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，如果當事人對不作為的行政行為不服，要求行政機關履行法定職責，由于行政機關尚未作出行政行為，人民法院無權單獨審查規(guī)范性文件。本案中，在太和縣政府尚未作出補償決定的情況下，徐曙林要求對相關規(guī)范性文件進行審查，不符合法律規(guī)定，一審法院予以駁回并無不當。

綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，依法應予維持。上訴人徐曙林的上訴理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人徐曙林負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　王玉圣

審判員　　宋　鑫

審判員　　蔣春暉

二〇一九年九月二十六日

書記員　　奚雨杭

附：相關法律條文

《中華人民共和國行政訴訟法》

第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：

（一）原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；

（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規(guī)錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；

（三）原判決認定基本事實不清、證據(jù)不足的，發(fā)回原審人民法院重審，或者查清事實后改判；

（四）原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發(fā)回原審人民法院重審。

原審人民法院對發(fā)回重審的案件作出判決后，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發(fā)回重審。

人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應當同時對被訴行政行為作出判決。