征收農用地，應當先行辦理農用地轉用審批，并報經省級人民政府批準征收

裁判要點：征收農用地，應當先行辦理農用地轉用審批，并報經省級人民政府批準征收后，由縣級以上人民政府公告、組織現場調查、清點、擬定補償安置方案、聽取意見、補償。在未依法履行農用地轉用審批、征地審批程序的情況下占用涉案土地，即使履行了部分土地征收程序，但這并不影響對其整體征收程序違法性的評判。（以下判決書源自中國裁判文書網）

山東省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2018）魯行終843號

上訴人（原審原告）張慶西，男，1974年7月25日出生，漢族，住山東省莘縣。

委托代理人楊善雷，山東泉興律師事務所律師。

委托代理人徐倩倩，山東泉興律師事務所實習律師。

上訴人（原審被告）莘縣人民政府，住所地山東省莘縣政府街3號。

法定代表人高志國，縣長。

委托代理人王士杰，莘縣國土資源局工作人員。

委托代理人孫早厚，山東魯陽律師事務所律師。

張慶西訴莘縣人民政府土地行政征收、行政賠償一案，張慶西、莘縣人民政府均不服聊城市中級人民法院于2017年11月10日作出的（2016）魯15行初170號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭對本案進行了審理。現已審理終結。

原審法院經審理查明：原告在2011年至2016年期間陸續與莘縣燕店鎮河口村、莘縣燕店鎮雅淡里村部分村民簽訂土地承包合同，用于農場經營。2016年7月22日莘縣人民政府發布莘征公告【2016】4號《莘縣人民政府擬征收土地公告》，該公告范圍內包括原告部分承包土地。2016年9月20日莘縣人民政府發布《關于山東省東阿至聊城（魯冀界）公路項目莘縣段擬征收土地補償安置方案的意見》，同日莘縣國土資源局發布《關于燕店鎮雅淡里村擬征收土地補償安置方案》、《關于燕店鎮雅河口村擬征收土地補償安置方案》。2016年10月18日莘縣國土資源局、莘縣財政局、莘縣人力資源和社會保障局分別與燕店鎮雅淡里村委會、燕店鎮河口村委會簽訂《土地征收補償安置協議》。2016年8月19日、8月21日莘縣國土資源局、財政局、人力資源和社會保障局、街道辦代表及被征收土地村委會主任、張慶西共同對涉案土地上附著物進行調查登記，其中雅淡里村調查登記時，張慶西未在產權人欄中簽字按印。2016年11月2日原告張慶西領取地上物補償款1516229.06元。庭審中，原告張慶西稱對調查登記的果樹數量無異議，但對認定的果樹規格不認可，同時認為調查時遺漏了部分設施。

原審法院認為：根據《中華人民共和國土地管理法》第四十三條、四十四條、四十五條的規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準；征收農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批，其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批。本案中，被告莘縣人民政府占用原告張慶西承包的集體土地，沒有辦理相應的征地批準文件，根據上述規定，應確認被告占地行為違法。

關于莘縣人民政府是否應當賠償張慶西經濟損失的問題。張慶西認為被告認定的果樹規格與實際不符，其櫻桃樹與無花果樹全部為盛果期果樹，但根據莘縣林業局作出的評估報告認定櫻桃樹屬初果樹，無花果為盛果期樹，被告依據該評估報告已對張慶西進行補償并支付了補償款。關于張慶西主張遺漏了部分設施，原告既未說明遺漏了何設施，也未提供任何證據予以證明。因此張慶西要求被告賠償其經濟損失既無事實根據又無法律依據，依法不予支持。綜上，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條之規定，判決：一、確認被告莘縣人民政府占用原告張慶西承包土地的行政行為違法；二、駁回原告張慶西的其他訴訟請求。

張慶西不服原審法院判決，上訴請求撤銷原審法院判決，改判支持其訴訟請求。理由：一、原審法院判決部分事實認定錯誤。1.補償果樹棵數與實際不符。櫻桃樹為7387棵，無花果樹為7609棵，兩者共計14996棵。被上訴人實際補償約4100棵，尚有10000多棵果樹未補償。2.房屋及果樹的評估報告是被上訴人指定其下屬部門單方評估，評估人員不具備評估資質，評估報告應認定無效。3.41畝滴灌設施及架網設施、41畝馬齒莧、24畝大棚青苗（辣椒和茄子）、65畝土地改良費用、平房及物品均屬于遺漏補償項目。二、原審法院適用法律錯誤。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款之規定，上述遺漏補償項目均被莘縣人民政府強征強拆，舉證責任應當在政府一方。綜上，原審法院對涉案財物損失未能查清，舉證責任分配錯誤。請求二審法院依法支持其上訴請求。

莘縣人民政府不服原審法院判決，上訴請求撤銷原審法院判決，改判駁回張慶西的訴訟請求。一、莘縣人民政府的征收行為程序合法，法律依據充分。莘縣人民政府嚴格按照《山東省土地征收管理辦法》的相關規定實施了擬征收土地行為。2016年7月22日，莘縣人民政府發布莘征公告[2016]4號《莘縣人民政府擬征收土地公告》，其后組織公路、國土、人社、林業、水務及沿途鎮政府等有關部門和村莊負責人對擬征收土地上的地上物進行了現場勘察和調查。2016年9月20日莘縣人民政府發布《關于山東省東阿至聊城（魯冀界）公路項目莘縣段擬征收土地補償安置方案的意見》。同日莘縣國土資源局在擬征地范圍內發布了《關于燕店鎮雅淡里村擬征收土地補償安置方案》、《關于燕店鎮河口村擬征收土地補償安置方案》。2016年10月18日，莘縣國土資源局、莘縣財政局、莘縣人社局分別與燕店鎮雅淡里村委會、燕店鎮雅淡里村委會簽訂了《土地征收補償安置協議》。現各項補償款已通過縣財政局足額支付到位，張慶西已足額領取了補償款。至此，擬征地前期工作已經按法定程序完成并逐級上報審批，莘縣人民政府至今未占用被上訴人的土地。涉案征收土地行為程序合法。二、被上訴人對土地征收補償標準有異議，不屬于行政訴訟的受案范圍。張慶西租用莘縣燕店鎮河口村和雅淡里村原土地承包人的集體土地成立莘縣嘉盛家庭農場，其并非擬征收土地的直接土地承包權人，依據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條之規定，莘縣人民政府擬征收土地是與村委會之間進行的，并不涉及張慶西。張慶西對地上物補償標準有異議，依據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條之規定，原審法院不應受理張慶西的起訴。綜上，原審法院判決確認莘縣人民政府占用張慶西承包地違法，認定事實錯誤，請求二審法院查清事實，依法改判。

莘縣人民政府答辯稱：一、果樹補償數量與實際相符，對此，林業部門、林果專家依據科學標準進行了評估認定，事實清楚。二、房產等設施評估報告是由青蘭高速（莘縣段）建設指揮部委托山東同誠房地產評估咨詢有限公司莘縣分公司做出的，評估人員均有合法資質。果樹由莘縣林業局經濟林管理站進行評估，評估報告合法有效。三、張慶西所稱遺漏賠償項目不屬實。本案涉及的地上附著物及補償標準是嚴格按照《山東省物價局、山東省財政廳、山東省國土資源廳關于聊城市征地地面附著物和青苗補償標準的批復》（魯價發[2013]101號）文件規定執行的。經聽證后，張慶西對地上物數量無異議，對無花果、鐵絲圍欄、邊角地等有異議的問題通過聽證后也表示認可，相關補償費用已足額匯入上訴人銀行賬戶。張慶西也未提供其所稱遺漏設施的任何證據。綜上，張慶西的上訴請求無任何事實和法律依據，應予駁回。

張慶西未向本院提交書面答辯意見。

二審中，上訴人張慶西提交了光盤一宗，證實涉案土地的地上附著物被強制清理，其果樹全部被損毀。上訴人莘縣人民政府提交了《山東省國土資源廳轉發自然資源部關于東阿至聊城（魯冀界）公路工程建設用地的批復的函》（魯國土資函[2018]393號）證實2018年5月18日，國務院批準《關于山東省東阿至聊城（魯冀界）公路項目建設用地的請示》，同意涉案農用地轉為建設用地并辦理征地手續。

二審中，本院組織雙方當事人對上述證據進行了質證，并充分聽取了雙方意見。經審查，上述證據與本案具有關聯性，本院予以采信。張慶西補充上訴意見認為，莘縣人民政府對涉案土地進行了強制清理，果樹全部損毀，應予賠償。雙方當事人的其他意見與上訴、答辯基本一致。

本院另查明，2016年10月底，張慶西農場涉案土地被占用。2018年5月，國務院批準涉案農用地轉為建設用地并同意辦理征地手續。

本院查明的其他事實與原審法院查明事實一致。

本院認為，本案的審理重點是：1、莘縣人民政府征收涉案農用地的行為是否合法；2、張慶西的賠償請求是否成立。

關于莘縣人民政府征收涉案農用地的行為是否合法的問題。《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第一、二款規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。……”第四十五條第一、二款規定“征用下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。征用前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。”根據上述法律規定，征收農用地，應當先行辦理農用地轉用審批，并報經國務院或省級人民政府批準征收后，由縣級以上人民政府組織實施征收。本案中，莘縣人民政府未提供證據證實其在征收涉案農用地時，依法履行了農用地轉用審批、征地審批等法定程序。莘縣人民政府征收張慶西土地違法。關于莘縣人民政府主張涉案土地的擬征地前期工作已經按法定程序完成并逐級上報審批，莘縣人民政府至今未占用涉案土地，涉案征收土地行為程序合法的上訴理由，經查，2016年涉案土地已被清理占用。根據前述法律規定，征收農用地，應當先行辦理農用地轉用審批，并報經省級人民政府批準征收后，由縣級以上人民政府公告、組織現場調查、清點、擬定補償安置方案、聽取意見、補償。莘縣人民政府在未依法履行農用地轉用審批、征地審批程序的情況下占用涉案土地，違反了《中華人民共和國土地管理法》之規定，莘縣人民政府雖履行了部分土地征收程序，但這并不影響對其整體征收程序違法性的評判，原審法院判決確認莘縣人民政府征收土地行為違法正確。莘縣人民政府的該上訴理由不能成立，本院不予支持。

關于張慶西的賠償請求是否成立的問題。本案中，莘縣人民政府未履行法定審批程序而組織實施征收上訴人張慶西土地的行為違法。根據《中華人民共和國國家賠償法》第四條規定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時違法，侵犯公民、法人或者其他組織財產權益的，受害人有取得賠償的權利。第三十二條規定，國家賠償以支付賠償金為主要方式。第三十六條第（四）、（八）項規定，侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成侵害，應當返還的財產滅失的，給付相應的賠償金；對財產權造成損害的，原則上應當按照直接損失給予賠償。在土地征收過程中，因行政機關未履行征收土地審批程序造成被征收人財產損失的，參照土地征收補償標準予以行政賠償，符合國家賠償法關于賠償“直接損失”的基本原則。本案中，莘縣人民政府已對涉案土地進行了調查清點，并形成了《地上附著物調查登記表》、《張慶西青蘭高速地上附著物補償清單》，后依據清點結果對張慶西進行補償并支付了補償款。張慶西因莘縣人民政府違反審批程序征收土地造成的損失已經通過領取補償款的形式得到了賠償。在此情況下，張慶西再行主張賠償的訴訟請求不能成立，本院不予支持。關于張慶西主張補償果樹棵數與實際不符，尚有10000余棵果樹未補償的上訴理由，本院認為，莘縣人民政府補償張慶西無花果樹20.5015畝×80棵、櫻桃樹20.5015畝×120棵，是根據《山東省物價局、山東省財政廳、山東省國土資源廳關于聊城市征地地面附著物和青苗補償標準的批復》（魯價費發[2013]101號）中“盛果期果樹每畝不超過80棵，初果期每畝不超過120棵”之規定確定的。張慶西認為尚有10000余棵果樹應按照征收過程中確定的果樹規格予以補償的訴求實際是對補償標準有異議，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款關于“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。”之規定，張慶西應申請行政機關進行協調、裁決。張慶西未經行政裁決程序，直接起訴，本院對此不予審查。關于張慶西主張補償過程中遺漏了部分設施及地上附著物的問題，張慶西并未提供有效證據予以證實。該上訴理由不能成立，本院不予支持。關于張慶西提出的莘縣人民政府對涉案土地實施了強制清理，果樹全部毀壞，應予賠償的上訴理由，根據張慶西的訴訟請求，本院及原審法院對莘縣人民政府未履行征收土地審批程序而征收張慶西土地的行為進行審查，張慶西如認為莘縣人民政府在征收過程中實施了行政強制行為并由此造成了其擴大損失，應另行提起訴訟尋求救濟。該上訴理由不屬于本案的審查范疇，本院不予審查。有鑒于上訴人張慶西法律知識的缺乏，本次訴訟期間，可不計入起訴期限。

綜上，原審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應予維持。上訴人張慶西及上訴人莘縣人民政府的上訴理由均不能成立，不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判決。

二審案件受理費50元，由上訴人張慶西、上訴人莘縣人民政府各負擔25元。

本判決為終審判決。

審判長　　曲立力

審判員　　郝萬瑩

審判員　　蔣炎焱

二〇一八年十一月三十日

書記員　　王　璐