鄉鎮政府或者街道辦事處是依法享有行政職權、獨立對外承擔法律責任的行政主體，具有行政訴訟被告資格

裁判要點：鄉鎮政府或者街道辦事處是依法享有行政職權、獨立對外承擔法律責任的行政主體，具有行政訴訟被告資格。在沒有直接證據能夠證明行為系政府、直接組織人員實施情況下，不能認定政府系涉案房屋強拆主體。(以下判決書源自中國裁判文書網）

山東省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）魯行終1148號

上訴人（原審原告)邱風新，男，漢族，1964年9月20日出生，住泰安市泰山區。

被上訴人（原審被告）泰安市人民政府，住所地泰安市望岳東路3號。

法定代表人張濤，代市長

被上訴人（原審被告）泰安市岱岳區人民政府，住所地泰安市岱岳區區政大樓。

法定代表人王長勇，區長。

委托代理人張毅，泰安市岱岳區司法局副局長。

委托代理人于國晶，山東望月律師事務所律師。

原審被告泰安市岱岳區粥店街道辦事處，住所地泰安市岱岳區粥店街道辦事處駐地。

法定代表人劉峰，主任。

委托代理人徐亞楠，山東望岳律師事務所律師。

邱風新因訴泰安市人民政府（以下簡稱泰安市政府）、泰安市岱岳區人民政府（以下簡稱岱岳區政府）、泰安市岱岳區粥店街道辦事處（以下簡稱粥店街道辦）房屋行政強制一案，不服泰安市中級人民法院2019年4月19日作出的（2018）魯09行初81號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規定對本案進行了審理。本案現已審理終結。

原審法院經審理查明，2003年8月原告邱風新與泰安市大和房地產開發有限公司簽訂購房合同，邱風新購買位于泰安市××旅游度假區岫××山莊××別墅××套。后泰安市房產管理局為邱風新頒發泰房權證泰字第××號房屋所有權證。房屋所有權證載明：房屋坐落岫湖山莊B4別墅；房屋總層數2層；建筑面積327.69平方米；涉及用途住宅；發證時間為2003年10月2日。岱岳區違法建設治理指揮部于2018年1月6日向原告下發《違法建設處置通知書》。該通知有關內容為，“邱風新：你（單位）在岫湖山莊B4樓，限3日內提供土地、規劃、建設、房產等相關手續，沒有手續或手續不全的，當事人7日內自行拆除，恢復土地原貌。逾期未自行拆除的，責任主體將依據《關于深入開展全市治理違法建設行動的實施方案》（泰辦發[2017]10號）、泰安市人民政府下發的《泰安市人民政府關于治理違法建設的通告》等規定依法處置，違法建設當事人承擔相應后果”。2018年2月2日，原告的房屋被強制拆除。粥店街道辦認可其組織實施了拆除行為。

另查明，原告邱風新房屋的所有權證于2017年12月15日被泰安市國土資源局撤銷，撤銷的理由是泰安市大和房地產開發有限公司申請轉移登記無事實和法律依據。原告對上述撤銷決定不服，向肥城市人民法院提起行政訴訟，肥城市人民法院作出（2018）魯0983行初44號行政判決書。原告邱風新不服上訴后，本案正在二審審理中。

原審法院認為，關于原告邱風新的訴訟主體資格。根據審理查明的事實，涉案房屋由邱風新購買并占有使用，房屋所有權證雖被撤銷，但邱風新與涉案房屋強制拆除行為之間仍具有利害關系，邱風新具有本案訴訟主體資格。

本案中，有明確的證據證明粥店街道辦根據岱岳區違法建設治理指揮部的工作部署，強制拆除了涉案房屋，粥店街道辦認可于2018年2月2日組織實施了強制拆除行為，原告邱風新提交的證據也證實粥店街道辦組織實施了強制拆除行為，認定粥店街道辦組織實施了本案強制拆除行為。強制拆除原告房屋應當按照法定程序進行，粥店街道辦并沒有提供依法強制拆除的相關證據，確認其實施的拆除行為違法。

關于被告泰安市政府和岱岳區政府的責任。本案中沒有直接證據證明泰安市政府、岱岳區政府直接實施了強拆行為，市、縣（區）人民政府一般是通過統籌協調等方式促使有關單位部門依法行使有關職權，該統籌協調等行為作用于行政機關內部，不對當事人權利義務產生直接影響，本案中對當事人權利義務產生實際影響的是粥店街道辦組織實施的強制拆除行為，因此原告起訴要求確認泰安市政府、岱岳區政府強制拆除行為違法沒有事實和法律依據，應予駁回，另行作出裁定。

綜上，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項之規定，判決確認被告粥店街道辦強制拆除行為違法。案件受理費50元，由被告粥店街道辦負擔。

邱風新不服原審法院判決提起上訴，請求維持原審法院判決中確認對粥店街道辦強制拆除行為違法，判決確認泰安市政府、岱岳區政府強制拆除行為違法，訴訟費由被上訴人承擔。理由如下：一、原審法院判決認定事實不清。上訴人在原審時提交的錄音、錄像等證據充分證明且泰安旅游經濟開發區管委會自認實施了涉案房屋的強制拆除行為。泰安市政府在答辯時主張系泰安旅游經濟開發區管委會作出的行政行為，因泰安旅游經濟開發區管委會不具有行政主體資格，根據最高人民法院相關司法解釋的規定，應當以泰安市政府為被告并承擔相應責任。原審法院判決已經認定岱岳區違法建設治理指揮部實施了涉案強拆行為，上訴人曾收到岱岳區違法建設治理指揮部下發的《違法建設處置通知書》。該指揮部系岱岳區政府成立的臨時機構，代表岱岳區政府具體負責整治違法建設行動，岱岳區政府應承擔相應責任。二、原審法院另行通過裁定方式駁回對岱岳區政府的起訴適用法律錯誤，依法應予撤銷。上訴人具有明確具體的訴訟請求，并提交了相關證據予以證實，原審法院適用《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（三）項之規定，顯然屬于適用法律錯誤。

被上訴人泰安市政府、岱岳區政府二審期間未提交書面答辯意見。

各方當事人在原審中提交的證據和依據已隨案卷移送本院。本院二審認定的事實與原審法院判決認定的事實基本一致。

本院認為,本案的焦點是應否確認被上訴人泰安市政府、岱岳區政府為涉案房屋強拆主體。

根據行政訴訟法的規定，行政訴訟適格被告應當根據“誰行為，誰被告；行為者，能處分”的原則確定。通常情況下，行政行為一經作出，該行為的主體就已確定。但在某些特殊情況下，行政行為的適格主體在起訴時難以確定，只能通過審理并運用舉證責任規則作出判斷。按照職權法定原則，地方人民政府和所屬工作部門都會被法律、法規授予對特定事項的管轄權，并在權限范圍內行使權力。地方人民政府雖然“領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”，但領導不是替代，地方人民政府可以就一些重點工作組織有關工作部門或下級人民政府實施，也可以通過統籌協調等方式對有關單位部門提出工作要求，促使其依法行使有關職權。究竟是地方人民政府的組織實施行為可訴，還是所屬工作部門或下級人民政府的具體實施行為可訴，要看哪一個行為是“產生外部法律效力的行為”。因為一個可訴的行政行為，必須具有“對外性”和“法效性”，也就是該行為必須是直接對外發生法律效果。當存在直接對外發生法律效果的具體實施行為的情況下，堅持起訴上級政府的組織行為，不符合法定的起訴條件。

鄉鎮政府或者街道辦事處屬于依法享有行政職權、能夠獨立對外承擔法律責任的行政主體，具有以行政訴訟被告身份參與訴訟的能力。本案中，原審法院認定粥店街道辦組織實施了本案強制拆除涉案房屋行為，并確認其強制拆除行為違法，并無不當，本院予以確認。在沒有直接證據能夠證明該強拆行為系泰安市政府、岱岳區政府直接組織人員實施情況下，不能認定泰安市政府、岱岳區政府系涉案房屋強拆主體。因此，原審法院認為上訴人起訴要求確認泰安市政府、岱岳區政府實施強拆行為違法沒有事實和法律依據，應予駁回并無不當。

綜上，原審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。上訴人的上訴請求不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人邱風新負擔。

本判決為終審判決。

審判長　韓　勇

審判員　王海燕

審判員　陳　暉

二〇一九年八月一日

書記員　鞠　彤