最高法判例：鎮(zhèn)政府委托簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，需要調(diào)查是否受征收機(jī)關(guān)委托實(shí)施

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? 裁判要點(diǎn)

征收集體土地的實(shí)施機(jī)關(guān)為市、縣人民政府及土地主管部門(mén)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府并非土地管理法及實(shí)施條例規(guī)定的集體土地征收機(jī)關(guān)，也不具有清除集體土地上附著物的法定職權(quán)。即使鎮(zhèn)政府實(shí)際委托非行政主體簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，也需要進(jìn)一步調(diào)查其是否受市政府或相關(guān)土地主管部門(mén)的委托簽訂，及地上附著物清除主體與補(bǔ)償主體是否一致等事實(shí)。

? 裁判文書(shū)　

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2019）最高法行申10659號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審起訴人、二審上訴人）：洪海，男，1979年6月7日出生，漢族，住湖北省宜都市枝城鎮(zhèn)回龍垱村六組。

委托訴訟代理人：茍江紅，北京大成（深圳）律師事務(wù)所律師。

再審申請(qǐng)人洪海因訴湖北省宜都市人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)宜都市政府）土地行政強(qiáng)制及行政賠償一案，不服湖北省高級(jí)人民法院（2019）鄂行終503號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成由審判員馬鴻達(dá)、審判員聶振華、審判員袁曉磊參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，并于2019年11月6日對(duì)洪海及其委托訴訟代理人茍江紅進(jìn)行了詢(xún)問(wèn)，本案現(xiàn)已審查終結(jié)。

洪海一審訴稱(chēng)，湖北省宜都市化工產(chǎn)業(yè)園新洋豐項(xiàng)目（位于湖北省宜都市枝城鎮(zhèn)官坪村十組）是宜都市政府推進(jìn)的大型化工項(xiàng)目，洪海承租的宜都市枝城鎮(zhèn)官坪村十組的二十五畝經(jīng)濟(jì)林木基地在此規(guī)劃項(xiàng)目的土地上。2018年12月1日，宜都市政府在未予洪海補(bǔ)償?shù)那闆r下，委托宜都市天緣勞務(wù)服務(wù)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)天緣公司）將洪海所承租的二十五畝、價(jià)值人民幣500萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)林木全部毀壞。請(qǐng)求法院依法判決一、確認(rèn)宜都市政府毀林行為違法；二、判令宜都市政府向洪海賠償損失人民幣500萬(wàn)元整。

一審法院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十五條第一款規(guī)定：“中級(jí)人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件”。本案中，從洪海提交的《宜都化工園區(qū)新洋豐項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議（地上附著物）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《補(bǔ)償安置協(xié)議》）看，證據(jù)所顯示的征收人為宜都市枝城鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)枝城鎮(zhèn)政府），因此，本案的適格被告應(yīng)為枝城鎮(zhèn)政府，按照級(jí)別管轄的規(guī)定，洪海應(yīng)向宜都市人民法院提起行政訴訟。洪海的起訴不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第四項(xiàng)的規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十一條第二款的規(guī)定，裁定對(duì)洪海的起訴，不予立案。

洪海不服一審裁定，提起上訴。

二審法院認(rèn)為，從《補(bǔ)償安置協(xié)議》內(nèi)容看，征收人為枝城鎮(zhèn)政府?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第十五條第一款規(guī)定：“中級(jí)人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件”。經(jīng)一審法院釋明，洪海拒絕變更被告，其起訴不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

洪海向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)，1.《補(bǔ)償安置協(xié)議》是天緣公司與其他土地承包人簽訂的補(bǔ)償協(xié)議，與洪海無(wú)關(guān)，該份協(xié)議雖然載明枝城鎮(zhèn)政府是征收人，但該內(nèi)容與事實(shí)不符。洪海一審時(shí)提交《補(bǔ)償安置協(xié)議》的目的是為了證實(shí)其承包的林木系被宜都市政府清除，但原審法院卻以《補(bǔ)償安置協(xié)議》認(rèn)定案涉林木系被枝城鎮(zhèn)政府清除，顯屬錯(cuò)誤。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定，市、縣政府才是征收集體土地的行政機(jī)關(guān)。2.在一審裁定作出后，枝城鎮(zhèn)政府向洪海妻子張小玲出具了《信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》，載明（宜都）市政府在土地征收過(guò)程中，對(duì)土地承包戶(hù)給予了補(bǔ)償，并通知有關(guān)農(nóng)戶(hù)限期自行清理附著物。據(jù)此，枝城鎮(zhèn)政府已經(jīng)承認(rèn)案涉土地征收主體為宜都市政府。洪海向二審法院提交了該意見(jiàn)書(shū)，但二審法院對(duì)該證據(jù)未予審查。2019年5月30日，枝城鎮(zhèn)政府又向洪海作出了《信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》，告知洪海相關(guān)行為系宜都市政府實(shí)施。因此，一、二審裁定認(rèn)定事實(shí)不清，請(qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審裁定，指令一審法院立案受理本案。

洪海向本院提交了枝城鎮(zhèn)政府于2019年5月30日作出的《信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》一份，用以證明枝城鎮(zhèn)政府認(rèn)可被訴土地行政強(qiáng)制行為系宜都市政府實(shí)施。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第五十三條規(guī)定：“人民法院對(duì)符合起訴條件的案件應(yīng)當(dāng)立案，依法保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。對(duì)當(dāng)事人依法提起的訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法第五十一條的規(guī)定接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)登記立案；當(dāng)場(chǎng)不能判斷是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在接收起訴狀后七日內(nèi)決定是否立案；七日內(nèi)仍不能作出判斷的，應(yīng)當(dāng)先予立案。”《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》（法發(fā)〔2017〕25號(hào)）對(duì)于人民法院立案階段審查內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定，在立案階段對(duì)于是否符合立案條件的審查一般以“明顯”為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于經(jīng)簡(jiǎn)單審查即可明確無(wú)疑起訴存在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款規(guī)定的情形的，可以裁定不予立案；對(duì)于確有疑問(wèn)，需要進(jìn)一步審查判斷才能得出結(jié)論的事項(xiàng)，應(yīng)立案后移交審判部門(mén)進(jìn)行審查。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十三條第二款的規(guī)定，證據(jù)經(jīng)法庭審查屬實(shí)，才能作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。立案階段僅根據(jù)起訴人一方提交的材料及陳述判斷是否符合立案條件，無(wú)法聽(tīng)取各方當(dāng)事人的意見(jiàn)，故如需要當(dāng)事人對(duì)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證或口頭辯論的，應(yīng)將案件移交審判庭審查，保障當(dāng)事人質(zhì)證、辯論的權(quán)利。

本案所涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》是天緣公司與案外人張紹全簽訂的，無(wú)證據(jù)證明《補(bǔ)償安置協(xié)議》涉及洪海租賃的土地及地上林木。協(xié)議中甲方征收人處僅有天緣公司的印章及天緣公司經(jīng)辦人的簽名，沒(méi)有枝城鎮(zhèn)政府或其他行政機(jī)關(guān)的印章。雖然協(xié)議中載明“征收人為枝城鎮(zhèn)政府，天緣公司受枝城鎮(zhèn)政府的委托，對(duì)宜都化工園區(qū)（新洋豐）項(xiàng)目范圍內(nèi)土地及房屋實(shí)施征收”，但該事項(xiàng)沒(méi)有其他證據(jù)予以佐證，其真實(shí)性有待進(jìn)一步核實(shí)。另外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條、第四十五條，國(guó)土資源部《征用土地公告辦法》第十一條的規(guī)定，征收集體土地的實(shí)施機(jī)關(guān)為市、縣人民政府及土地主管部門(mén)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府并非土地管理法及實(shí)施條例規(guī)定的集體土地征收機(jī)關(guān)，也不具有清除集體土地上附著物的法定職權(quán)。本案即使枝城鎮(zhèn)政府實(shí)際委托了天緣公司簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》，也需要進(jìn)一步調(diào)查枝城鎮(zhèn)政府是否受宜都市政府或相關(guān)土地主管部門(mén)的委托簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》，及地上附著物清除主體與補(bǔ)償主體是否一致等事實(shí)。一、二審法院未將宜都市政府列為被告并對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行進(jìn)一步核查，即認(rèn)定枝城鎮(zhèn)政府為案涉地上附著物清除主體屬認(rèn)定事實(shí)不清。

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五十條規(guī)定：“在第二審程序中，對(duì)當(dāng)事人依法提供的新的證據(jù)，法庭應(yīng)當(dāng)進(jìn)行質(zhì)證；當(dāng)事人對(duì)第一審認(rèn)定的證據(jù)仍有爭(zhēng)議的，法庭也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行質(zhì)證”。第五十二條第三項(xiàng)規(guī)定：“本規(guī)定第五十條和第五十一條中的‘新的證據(jù)’是指以下證據(jù)：（三）原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)”。本案中，一審裁定于2019年4月15日作出，洪海向二審法院提交了枝城鎮(zhèn)政府于2019年4月19日對(duì)洪海妻子張小玲作出的《信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》。該意見(jiàn)書(shū)中枝城鎮(zhèn)政府告知張小玲，“關(guān)于您反映天緣公司非法將您家中30畝經(jīng)濟(jì)林全部毀壞問(wèn)題，經(jīng)調(diào)查....市政府在組織土地征收過(guò)程中...對(duì)土地承包農(nóng)戶(hù)給予了補(bǔ)償...補(bǔ)償?shù)綉?hù)后，再次通知原農(nóng)戶(hù)，對(duì)承包地上樹(shù)木在規(guī)定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行自行處置，超過(guò)時(shí)效由勞務(wù)公司組織力量，集中對(duì)地表附著物進(jìn)行突擊清理，凈地交地。市政府...通過(guò)多種不同方式的溝通措施，努力確保在現(xiàn)行法律法規(guī)和政策底線內(nèi)，最大限度的保障種植戶(hù)的利益”。該《信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》載明的“市政府”有較大可能為宜都市政府，《信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》載明的情況與一、二審法院根據(jù)《補(bǔ)償安置協(xié)議》所認(rèn)定的事實(shí)并不一致。因此，該證據(jù)直接影響一審裁定的結(jié)論，應(yīng)當(dāng)作為新證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，但因一、二審法院未予立案，故無(wú)法組織各方當(dāng)事人對(duì)《信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》進(jìn)行質(zhì)證。

綜上，一、二審裁定存在認(rèn)定事實(shí)不清問(wèn)題，應(yīng)予糾正。本案有必要立案后將宜都市政府列為被告，也宜將枝城鎮(zhèn)政府列為第三人，對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，由各方當(dāng)事人對(duì)于相關(guān)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，依法判斷洪海的起訴是否符合起訴條件。洪海的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第三項(xiàng)規(guī)定的情形，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第一款的規(guī)定，裁定如下：

本案指令湖北省高級(jí)人民法院再審。