物業管理行政主管部門對業主委員會的備案屬于行政確認行為

【案情】

　　原告：南京創元房地產開發有限公司（以下簡稱創元公司），住所地在南京市白下區王府大街63號。
　　被告：南京市白下區房地產管理局（以下簡稱白下房管局），住所地在南京市白下區瑞金路10號。
　　第三人：南京市王府花園住宅小區業主委員會（以下簡稱王府花園業委會），住所地在南京市白下區王府花園小區內。
　　原告訴稱：創元公司系本市王府花園小區的業主。2002年12月19日，王府花園小區根據《江蘇省城市住宅小區業主委員會管理辦法》的規定，在被告白下房管局的牽頭組織下，由社區、派出所、建設單位、物業公司、業主和使用人代表共同參加，成立了11人組成的合法的王府花園首屆業主委員會籌委會（以下簡稱籌委會）。王府花園小區總建筑面積約4.45萬平方米，扣除人防車庫等配套用房的0.55萬平方米，有效的住宅和非住宅面積為3.9萬平方米。根據建設部《業主大會規程》及江蘇省建設廳關于轉發《建設部關于印發<業主大會規程>的通知》的通知、《南京市業主大會導則》的相關規定，王府花園小區業主的總投票權數為332票。2004年8月2日，王府花園小區部分業主私下成立了僅有住宅戶業主代表組成的籌備組。2004年9月23日，在該籌備組組織下，非法選舉產生了第三人王府花園業委會，并以33人鼓掌的方式，通過了王府花園業主公約、王府花園業主大會議事規則。這33人所持的投票權數未達到法定的全體業主2/3以上的投票權數。2004年10月15日，該籌備組到被告處進行確認登記。原告等廣大業主代表得知情況后，立即向被告遞交了附有87位業主（占全體業主1/2以上投票權數）簽名的函件，反映少部分業主違規操作、弄虛作假、非法操縱王府花園業委會選舉的事實，要求被告按有關規定對該籌備組的合法性、業主資格、物業清冊、業主清冊、投票權數計算方法、投票的有效性及選票的真偽進行審查確認。但被告沒有進行必要的調查，在缺少必備材料的情況下，于2004年11月18日仍然對第三人進行了確認登記，并向南京市公安局白下區分局出具了刻章證明。被告作為行政機關，應依法履行法定職責。在王府花園小區同時有兩個籌備組的情況下，被告未對籌備組的合法性進行審查。在缺乏業主資格確認、物業清冊、業主清冊、投票權數計算方式確認等關鍵材料的情況下，被告作出了沒有事實依據的確認登記，剝奪了原告等業主的投票權利，侵犯了原告的合法權益。為此，原告提起行政訴訟，要求撤銷被告2004年11月18日作出的對第三人王府花園業委會的確認登記。
　　被告辯稱：根據國務院《物業管理條例》及《江蘇省物業管理條例》的相關規定，被告的職權是對業主委員會進行備案，而非確認登記。因此，原告要求撤銷被告對第三人的確認登記的訴訟請求，沒有事實和法律依據，依法不能成立。其次，依法成立的業主委員會以其選舉產生之日為成立之日，被告是否備案，并不影響第三人的成立。因此，被告的備案行為，對原告的權利義務不產生實際的影響。依據行政訴訟法及最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的相關規定，被告的備案行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，請求人民法院依法裁定駁回原告的起訴。再者，王府花園小區成立業主委員會的行為是該小區業主行使自治權的民事行為，被告對該民事行為無權干涉。被告對該小區成立業主大會及選舉業主委員會僅負有指導的義務。第三人提供的備案材料，符合建設部《業主大會規程》及《南京市業主大會導則》的相關規定。被告依據國務院《物業管理條例》、《江蘇省物業管理條例》的相關規定，履行備案的職責，是依法履行職責的行為。
　　綜上，被告請求法院依法駁回原告的訴訟請求。
　　第三人述稱：本案原告不具備行政訴訟的主體資格，無權提起訴訟。另外，原告提供的主要證據不符合法律的規定，依法不能采信。第三人的選舉合法有效，法院應當駁回原告的訴訟請求。
　　南京市白下區人民法院經審理查明：本市王府花園小區系由住宅和非住宅兩類物業組成的一個物業管理區域。原告創元公司系該小區的業主。2002年12月，王府花園小區準備成立業主大會及業主委員會。當月，在被告白下房管局的指導下，王府花園小區成立了由當地社區、派出所、建設單位、物業公司、業主等代表組成的籌委會。2004年8月，王府花園小區又以自愿報名的形式，成立了一個由住宅戶業主代表組成的籌備組。2004年9月23日，該籌備組組織選舉產生了第三人王府花園業委會，并通過了王府花園業主大會議事規則、王府花園業主公約。2004年10月，第三人向被告申請備案，提交了申請、物業基本情況、籌備組工作報告、籌備組公告、籌備組會議紀要、首屆業主大會會議記錄、王府花園業委會委員、王府花園業主大會議事規則、王府花園業主公約等備案材料。原告等業主得知情況后，隨即向被告反映王府花園小區有兩個籌備組及此次業主委員會選舉中存在的違規問題。被告對原告等業主反映的情況未作出明確答復。2004年11月18日，被告對第三人予以備案，并為第三人向南京市公安局白下區分局出具了刻章證明。2004年11月29日，原告等業主向本院提起行政訴訟。
　　【審判】
　　南京市白下區人民法院經審理認為：所謂行政確認，是指行政主體根據法律、法規的規定或授權，依職權或依當事人的申請，對一定的法律事實、法律關系、權利、資格或法律地位等進行確認、甄別、證明等的行政行為。國務院《物業管理條例》第十六條第一款規定，業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案。《江蘇省物業管理條例》第十二條規定，對依法成立的業主委員會，物業管理行政主管部門應當在備案后出具相關證明文件并予公布。依法成立的業主委員會，以其選舉產生之日為成立日期。依據上述法規制定的《南京市業主大會導則》第十五條第（一）項、第（三）項規定，業主委員會自所在區物業管理行政主管部門同意備案之日起正式履行職責。所在區物業管理行政主管部門同意備案后出具蓋有主管部門印章的《南京市業主委員會備案登記表》及《刻章證明》。由此可見，本案物業管理行政主管部門對業主委員會的備案不同于一般的告知性備案。告知性備案對外不產生法律效力，而物業管理行政主管部門的備案行為對外產生了法律效力：業主委員會憑物業管理行政主管部門出具的《南京市業主委員會備案登記表》及《刻章證明》，可以到公安部門辦理刻制印章手續，并得以正式履行職責。因此，這種備案行為實際上是物業管理行政主管部門對業主委員會依法成立、具備主體資格等一系列事實的確認。因此，這種備案行為屬于行政確認行為。
　　建設部《業主大會規程》第三十五條第一款，《南京市業主大會導則》第十五條第（一）項、第十八條第二款、第二十一條第一款、第二十三條規定，業主委員會自備案之日起正式履行職責，業主委員會履行職責所產生的民事責任由全體業主承擔，業主委員會履行職責所需經費亦由全體業主承擔，業主委員會履行職責所作出的決定對全體業主具有約束力。由此可見，被告對第三人的備案行為對原告等業主的權利義務產生了實際影響，即原告等業主與被告的備案行為有法律上的利害關系。依照最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條第1款、第2款第（6）項、第12條的規定，原告具備行政訴訟的主體資格。原告作為業主對被告作出的備案行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
　　國務院《物業管理條例》第五條第二款、第十五條規定，物業管理行政主管部門應當負責本行政區域內物業管理活動的監督管理工作。業主大會應當代表和維護物業管理區域內全體業主在物業管理活動中的合法權益，業主委員會是業主大會的執行機構，負責本物業管理區域內的一般日常性事務，它的工作關系到物業管理區域內每個業主的切身利益。為了保護全體業主的共同利益，對業主大會的召開、業主委員會的依法成立進行有效的監督，國務院《物業管理條例》第十六條第一款規定，業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的物業管理行政主管部門備案。建設部《業主大會規程》第二十二條則進一步明確，備案包括：業主大會的成立情況、業主大會議事規則、業主公約及業主委員會委員名單等內容。被告作為物業管理行政主管部門，熟諳物業管理方面的法律、法規，通過對業主委員會提交的備案材料的審查，能夠對業主大會的成立情況、業主委員會的選舉情況、業主公約及業主大會議事規則的通過情況實施有效的監督，以保護該物業管理區域內全體業主的共同利益?；谛姓逝c行政實際（人力、物力的限制）的考慮，被告對業主委員會提交的備案材料的審查義務應限于形式審查，形式審查應當包括：備案材料是否齊全；備案材料在形式上是否符合法定要求；備案材料本身所反映的內容是否符合法律規定。
　　就本案而言，首先考察被告舉證的備案材料是否齊全?！赌暇┦袠I主大會導則》第十六條第（二）項雖未規定業主身份確認和投票權數確認材料為備案材料，但其上級主管部門建設部制定的《業主大會規程》第六條第（三）項規定，籌備組應當確認業主身份，確定業主在首次業主大會會議上的投票權數，并于首次業主大會會議召開15日前以書面形式在物業管理區域內公告?？梢?，確認業主身份和投票權數是籌備組應當履行的法定職責。從理論上講，業主大會由全體業主參加，業主委員會由業主大會選舉產生。因此，只有確認了業主身份，才能確認誰有資格參加業主大會，誰享有選舉權、被選舉權和表決權。國務院《物業管理條例》第十二條規定，業主大會會議應當有物業管理區域內持有1/2以上投票權的業主參加。業主公約、業主大會議事規則須經物業管理區域內全體業主所持投票權2/3以上通過。因此，無論是業主大會的召開、業主委員會委員的選舉，還是業主公約、業主大會議事規則的表決，都必須以業主所持投票權數為依據。不確認業主身份、投票權數，業主大會的召開、業主委員會的選舉及業主大會議事規則、業主公約的表決就失去了合法的基礎。因此，業主身份確認和投票權數確認的材料，是備案時被告應當審查的關鍵材料。被告只有審查了這兩份材料，才能確認業主大會召開、業主委員會選舉、業主公約及業主大會議事規則在形式上的合法性。另外，從被告提供給第三人的指導材料可以看出，被告在指導籌備組工作時，也明確將物業清冊、業主清冊作為備案的必備要件，用以確認業主身份和投票權數。
　　其次，考察被告舉證的備案材料在形式上是否符合法定要求。備案行為屬于依申請的行政行為，因此，《南京市業主大會導則》第十五條第（二）項規定，業主委員會備案申請書屬于備案的必備材料。被告向法庭舉證的“申請”系八位業主要求成立王府花園業委會的申請，而非王府花園業委會申請備案的申請書，在形式上是欠缺的。被告向法庭舉證的其它備案材料，在形式上也大多不符合法定要求，如：對開發商宣傳資料的摘錄，不符合摘抄件的法定要求，亦無摘錄人簽名；籌備組工作報告沒有籌備組成員的簽名確認；籌備組會議紀要中有會議參加人不是籌備組成員、會議參加人與簽名人不一致的情形；首屆業主大會的會議記錄未記載到會業主人數、到會業主的投票權數，最后只有10人簽名，參加會議的部分候選人亦未簽名。
　　再者，考察被告舉證的備案材料本身所反映的內容是否符合法律規定。被告舉證的籌備組第六號公告中有“現決定對簽名參加業主委員會投票選舉的業主，視為參加業主大會并贊成《業主大會議事規則》、《業主公約》”的內容，籌備組第六次會議紀要及籌備組工作報告中也有類似的內容，限制了業主的建議權和表決權，明顯不符合法律的規定。另外，建設部《業主大會規程》第五條第一款及《南京市業主大會導則》第十三條第（二）項規定，籌備組由業主代表、建設單位或物業管理企業代表組成。被告舉證的籌備組第一號公告中，籌備組成員均為業主代表，且均為住宅戶業主代表，顯然不符合要求。
　　綜上，被告在對第三人提交的備案材料進行審查時，未盡到形式審查的義務。被告在第三人提交的備案材料形式上不符合法定要求的情況下即予以備案的行為，缺乏事實依據，依法應予撤銷。
　　南京市白下區人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五條、第二十七條、第三十二條、第五十三條、第五十四條第一款第（二）項第1目、第五十七條，最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條第1款、第2款第（6）項、第12條、第26條第1款、最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第10條第1款第（2）項、第53條、第54條、第55條的規定，作出如下判決：
　　撤銷被告白下房管局2004年11月18日作出的對第三人王府花園業委會的備案登記行為。
　　案件受理費100元，其它訴訟費100元，合計200元由被告白下房管局負擔。
　　判決后，被告白下房管局及第三人王府花園業委會不服一審判決，在法定期限內提起上訴。南京市中級人民法院經審理認為：根據國務院《物業管理條例》第五條第二款、《江蘇省物業管理條例》第三條第二款的規定，上訴人白下房管局作為轄區內的物業管理行政主管部門，具有依照法律規定對轄區內的物業管理活動進行監督管理的法定職責。根據國務院《物業管理條例》第十六條第一款的規定，業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案。根據《江蘇省物業管理條例》第十二條規定，對依法成立的業主委員會，物業管理行政主管部門應當在備案后出具相關證明文件并予公布。上訴人白下房管局作為轄區內的物業管理行政主管部門，應當對于報請備案的業主委員會是否系依法成立的情況進行監督，監督管理的方式包括對于報請備案的一系列法律文件所反映出的業主委員會成立情況進行審核。如果報請備案的業主委員會僅僅提供相關名目的文件即可備案，甚至是否備案均不影響業主委員會履行職責，就可能導致上述法條中所表述的依法成立缺失審核主體，使備案這一行政監督管理行為流于形式，而無存在的必要性，并可能致使涉及廣大業主切身利益的業主委員會的成立過程缺乏足夠的控制和監督，不利于社會生活的秩序保障。
　　鑒于一個物業管理區域只能成立一個業主大會，而業主委員會是業主大會的執行機構，上訴人白下房管局對原審第三人王府花園業委會予以備案后出具相關證明文件并予公布，即確認了原審第三人王府花園業委會依法成立，這一行為對公眾產生了法律影響，并當然影響被上訴人作為業主的權益。因此，上訴人白下房管局對原審第三人王府花園業委會的備案行為應為可訴的具體行政行為，原審法院受理本案并對備案行為進行司法審查是正確的。上訴人白下房管局及上訴人王府花園業委會關于備案行為不屬于行政確認行為，備案與否并不影響業主委員會的成立，對被上訴人的權利義務不產生實際影響，據此認為備案行為屬于告知性備案，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍的上訴主張，缺乏事實和法律依據，本院不予支持。
　　根據行政訴訟法第五條的規定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為的合法性進行審查，即對被訴具體行政行為是否系依據法律規定的條件和程序作出進行司法審查。具體行政行為的審查深度不能截然地分為形式審查或者實質審查，應當根據法律條文及法律原則進行具體判斷。本案中，根據國務院《物業管理條例》第六條、第十條、第十二條的規定，判斷業主大會所選舉產生的業主委員會是否系依法成立，必須基于其是否取得法律規定的票數，而物業管理區域內的投票權數是認定的基礎。原審法院認為原審被告白下房管局只有在對業主身份和投票權數確認的相關材料進行審查的前提下，才能確認業主大會召開、業主委員會選舉、業主公約及業主大會議事規則在形式上的合法性，并據此認為白下房管局未盡到審查義務的認定并無不當，具有相應的法律依據。上訴人白下房管局認為其只對業主委員會成立過程產生的九組材料進行形式審查，對其真實性并無進一步的實質審查的義務，并據以認為其已盡到審查義務的主張，缺乏事實和法律依據，本院不予支持。綜上，原審判決認定事實清楚，審判程序合法，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。

（來自：中國司法案例網）