關于執行《城市房地產管理法》和國務院５５號令有關問題的批復

湖南省國土測繪管理局、福建省土地管理局：

你們先后報送的《關于貫徹執行〈城市房地產管理法〉和國務院55號令有關問題的請示》（湘國土測繪辦函〔1996〕第13號和《關于如何適用法律對出租劃撥土地使用權及地上建筑物行為進行管理問題的請示》（閩土法監函〔1996〕027號）收悉。文中所提問題涉及到《城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》即國務院55號令在執行中如何銜接問題。為了確保《城市房地產管理法》和國務院55號令的正確貫徹實施，進一步加強土地管理，維護土地市場秩序，根據全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》的有關規定，現就法律應用問題，作如下批復：

一、關于國務院55號令與《城市房地產管理法》（以下簡稱法律）在執行中如何銜接的問題。法律施行后，國務院55號令繼續有效，國務院55號令的規定與法律的規定相一致的，應結合起來執行；法律沒有規定而國務院55號令已有明確規定的，應按國務院55號令執行；法律雖有原則規定，但根據法律規定必須依照國務院規定執行的，在國務院新的規定出臺之前，應按國務院55號令或國務院其他有關規定執行；國務院55號令有關條款內容與法律規定不一致的，應當依照法律的規定執行。

二、劃撥土地使用權轉讓審批問題，應當按照《城市房地產管理法》第三十九條第一款的規定執行，即“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。”目前，國務院尚未對人民政府審批劃撥土地使用權轉讓的權限作出新的規定，應按國務院原有規定《關于出讓國有土地使用權批準權限的通知》（國發〔1989〕49號關于“政府對有償出讓國有土地使用權的批準權限，應與行政劃撥國有土地使用權的批準權限相同”的規定執行，不宜再按國務院55號令關于由市、縣人民政府有關部門審批的規定執行。

三、《城市房地產管理法》第三十九條第一款所稱“受讓方”，應是指原劃撥土地使用權人即轉讓方的對應方。《城市房地產管理法》施行后，市、縣人民政府土地管理部門應按該法第三十九條第一款的規定，與受讓方簽訂出讓合同，不宜再按國務院55號令的有關規定，與劃撥土地使用權轉讓方簽訂出讓合同。

市、縣人民政府土地管理部門在辦理有關出讓手續時，應依照《城市房地產管理法》、國務院55號令等行政法規及地方性法規、國家土地管理局和各省級人民政府的有關規章進行審查，其中也包括對受讓方主體資格的審查。出讓合同應根據《城市房地產管理法》和國務院55號令的規定，參照國家土地管理局和國家工商行政管理局正式頒布的“國有土地使用權出讓合同示范文本”簽訂。

四、《城市房地產管理法》第三十九條第二款規定，經過批準，劃撥土地使用權人轉讓房地產也可以不辦理出讓手續。這是只有在具備法定條件下才能適用的條款，即有批準權的人民政府必須按照國務院的規定，才能決定有關當事人可以不辦理出讓手續；劃撥土地使用權轉讓方雖經批準可以不辦理出讓手續，但要按照國務院的規定繳納有關土地收益。目前，有些地方片面理解第三十九條第二款的規定，在國務院有關規定尚未出臺的情況下，擅自批準劃撥土地使用權人不經辦理出讓手續轉讓房地產，甚至一些劃撥土地使用權人不經依法批準未辦理出讓手續也不依法繳納有關土地收益就擅自轉讓房地產，不僅違反了第三十九條第二款的規定，也使第三十九條第一款不能正常貫徹執行，造成土地市場混亂。為制止各種非法轉讓行為發生，維護土地市場的正常秩序，防止國有土地收益流失，在國務院有關規定出臺之前，轉讓劃撥土地使用權應暫按國務院55號令第四十四、四十五條規定執行，有關審批和出讓手續，應按《城市房地產管理法》第三十九條第一款的規定執行，國務院新的規定出臺后，按新的規定執行。

五、《土地管理法》和《城市房地產管理法》都是全國人大常委會制定的法律，前法中的第四十七條和后法中的第六十六條也都是有關非法轉讓土地的處罰條款，在處理非法轉讓土地案件中應當同樣有效，但各自的適用范圍有所不同。當事人違反《城市房地產管理法》第三十九條第一款的規定，未經依法批準擅自轉讓房地產的，有批準權的人民政府經審查如準予轉讓，縣級以上人民政府土地管理部門應當依據該法第六十六條的規定予以處罰。除此之外，均應按《土地管理法》第四十七條和國務院55號令的有關規定處理。

六、根據《城市房地產管理法》第五十五條的規定，房屋所有權人以營利為目的，將以劃撥方式取得使用權的國有土地上的房屋出租的，應當上繳租金中所含的土地收益，實施該條的具體辦法由國務院制定。目前，國務院尚未制定具體辦法，應暫按國務院55號令第四十四、四十五條的規定執行。國務院有關實施第五十五條的具體辦法出臺后，按該辦法執行。當事人未經批準，擅自將劃撥土地使用權連同地上建筑物出租的，應當認定其租賃行為違反國務院55號令第四十四、四十五條的規定，應按照國務院55號令第四十六條的規定給予行政處罰。

七、關于土地管理部門與受讓方簽訂出讓合同是作為行政行為還是民事行為，土地管理部門依出讓合同承擔的違約賠償責任是行政責任還是民事責任問題，是對法律的進一步界定，根據全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》規定，此類問題應由全國人大常委會解釋。

八、你們在請示中涉及的其他有關法律的應用問題，可按國家土地管理局《關于貫徹〈城市房地產管理法〉若干問題的批復》（國土批〔1995〕13號）一并執行。

國土局